Australian National Preventive Health Agency Bill 2010

 

 BILLS DIGEST NO. 28, 2010–11  27 October 2010 

Australian National Preventive Health Agency Bill 2010

This Bills Digest should be read in conjunction with the Digest previously  prepared for the 42nd Parliament 

This also replaces a Digest published on 25 October 2010. It incorporates  additional material in relation to a 2009 report by the Senate Scrutiny of  Bills Committee.  

 

Rebecca de Boer  Social Policy Section 

Sharon Scully  Law and Bills Digest Section 

Contents 

Re‐introduction of Bill .............................................................................................................................. 3 

Purpose .................................................................................................................................................... 3 

Background .............................................................................................................................................. 4 

National Health and Hospitals Network ........................................................................................ 4 

The original Bill—parliamentary debate and proposed amendments ............................................... 5 

Funding ............................................................................................................................................... 6 

Prevention and the social determinants of health ............................................................................. 7 

Structure, function and operations of the Australian National Health Preventive  Health Agency .................................................................................................................................. 8 

Chief Executive Officer .................................................................................................................. 8 

Advisory Council ............................................................................................................................ 8 

Developing strategic and operational plans for preventive health ............................................... 9 

Reporting ..................................................................................................................................... 10 

Committee consideration ................................................................................................................. 10 

 

ISSN 1328‐8091 

Financial implications ............................................................................................................................. 11 

Main issues ............................................................................................................................................. 13 

Collaboration under the National Health and Hospitals Network.................................................... 13 

Key provisions ........................................................................................................................................ 14 

Part 2 ................................................................................................................................................. 14 

Comment ..................................................................................................................................... 15 

Part 3 ................................................................................................................................................. 15 

Part 3 Division 1 ........................................................................................................................... 15 

Comment ..................................................................................................................................... 16 

Part 3 Division 2 ........................................................................................................................... 17 

Part 4 ................................................................................................................................................. 17 

Comment ..................................................................................................................................... 17 

Part 5 ................................................................................................................................................. 20 

Comment ..................................................................................................................................... 20 

Part 6 ................................................................................................................................................. 20 

Comment ..................................................................................................................................... 21 

Part 7 ................................................................................................................................................. 21 

Comment ..................................................................................................................................... 22 

Part 8 ................................................................................................................................................. 22 

Part 9 ................................................................................................................................................. 23 

Recent amendments .............................................................................................................................. 23 

Concluding comments ........................................................................................................................... 24 

 

 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     3 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

Australian National Preventive Health Agency Bill 2010

Date introduced:  29 September 2010 

House:  House of Representatives 

Portfolio:  Health and Ageing 

Commencement: Section 1 and 2: on Royal Assent   

Sections 3–56: on a date to be fixed by proclamation. If any provision does not commence within six  months of Royal Assent, it commences after the end of that six month period. 

Links: The links to the Bill, Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills homepage, or through http://www.aph.gov.au/bills/. When Bills have been passed they can  be found at the ComLaw website, which is at http://www.comlaw.gov.au/. 

Re‐introduction of Bill 

The Australian National Preventive Health Agency Bill 2009 (the original Bill) was first introduced into  Parliament on 10 September 2009, but lapsed when the 42nd Parliament was prorogued in July 2010. 

The Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 (the current Bill) was introduced into the  43rd Parliament on 29 September 2010 with some changes. In short, the strategic and operational  plans were extended from three to five years and the social marketing campaigns to be conducted  by the Australian National Preventive Health Agency (ANPHA), are to be directed towards alcohol,  tobacco and other substance abuse, and obesity programs. 

Purpose 

This Bill establishes the Australian National Preventive Health Agency (ANPHA). Its purpose is to  support the Australian Health Ministers’ Conference and Council of Australian Governments (COAG)  in creating a framework for a national approach to preventive health.1 At the outset, it should be  stated  that  the  establishment  of  the  ANPHA  was  one  of  several  strategies  proposed  by  the  Preventative Health Taskforce (the Taskforce) in its National Preventative Health Strategy.2 

                                                             1.   Explanatory Memorandum, Australian National Preventive Health Agency Bill 2010, p. 1.  2.   See Preventative Health Taskforce, Australia: the healthiest country by 2020 – National Preventative Health Strategy– Overview, Canberra, 2009, viewed 12 October 2010, 

http://www.preventativehealth.org.au/internet/preventativehealth/publishing.nsf/Content/nphs‐overview 

4  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Background 

This digest draws heavily on the Bills Digest prepared for the 42nd Parliament.3 

Three major inquiries into the health system have been completed over the past three years— the  National Health and Hospitals Reform Commission, the Preventative Health Taskforce (the  Taskforce) and, through the Department of Health and Ageing, the External Reference Group on  primary health care. Their respective reports to Government all reinforced the view that more  vigorous efforts in the field of prevention are needed. 

Unsurprisingly, the Taskforce outlined the most comprehensive plan to advance the prevention  agenda in Australia. It made numerous recommendations on prevention, focusing particularly on  obesity, and tobacco and alcohol use. It also outlined a comprehensive strategy and set four  ambitious prevention targets that align with interim targets previously outlined by COAG. One of the  Taskforce’s recommendations was to establish a National Prevention Agency. This had also been  foreshadowed in the National Partnership Agreement on Preventive Health.  

National Health and Hospitals Network 

Since the introduction of the original Bill, progress has been made on the Government’s health  reform agenda. In April 2010, COAG agreed to the National Health and Hospitals Network (NHHN)  and  subsequent  changes  to  the  financing  of  hospitals,  primary  care  and  aged  care  as  well  the  introduction of ‘Local Hospital Networks’ (LHN) and Medicare Locals (primary care organisations).  With the exception of Western Australia, all States and Territories are part of the NHHN. 

A  number  of  agencies  are  to  be  established  under  the  NHHN:  Independent  Hospital  Pricing  Authority,  National Performance Authority, and Australian Commission on  Safety and  Quality in  Health Care. These are all subject to legislative passage and due to commence from 1 July 2011.4  

Changes were also agreed to the financing arrangements for health care. As part of the NHHN, the  Commonwealth will fund 60 per cent of hospitals and have full funding responsibility for aged care  and primary care. However, the arrangements for the National Partnership Agreements with the  state and territory governments will continue. As part of the National Partnership Agreements on  Preventive Health, the Commonwealth Government committed to provide $872.1 million in funding  over six years for a range of preventive health activities, including the establishment of a national  prevention agency. 

 

3.   Am Boxall and S Scully, Australian National Health Preventive Bill 2009, Bills digest, no. 34, 2009–2010, viewed 1  October 2010,  http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2009‐10/10bd034.pdf  4.   Commonwealth of Australia, A National Health and Hospitals Network – Delivering better health and better hospitals,  Commonwealth of Australia 2010, viewed 14 October 2010, p. 127, 

http://www.health.gov.au/internet/yourhealth/publishing.nsf/Content/report‐redbook/$File/HRT_report3.pdf  

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     5 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

The original Bill—parliamentary debate and proposed amendments 

The original Bill was subject to considerable debate in the Parliament. Both the Greens and Senator  Xenophon moved amendments but these were not agreed to at that time. 

In her second reading speech for the current Bill, Nicola Roxon, the Minister for Health and Ageing,  noted that the Government has agreed to some of the proposed amendments. For example, the  Government has agreed to the targeting of APHA’s social marketing campaigns towards alcohol,  tobacco, other substance abuse and obesity programs. The Government has also agreed to the  extension of the strategic plans from three years to five years.5 The additional timeframe may create  opportunity  for  an  iterative  process  (with  respect  to  social  marketing  campaigns)  to  develop.  Continuous  monitoring  and  revision  of  social  marketing  campaigns  are  an  important  aspect  of  gauging responses to an intervention and considered integral to their overall success.6 

However, the Greens’ proposed amendments also contained provisions to define the objects and  functions of the ANPHA, as follows: 

(a)  to effectively monitor, evaluate and build evidence in relation to preventive  health strategies;  

 (b)  to facilitate a national health prevention research infrastructure  

(c)  to generate new partnerships for workplace, community and school  interventions;  

 (d)  to assist in the development of the health prevention workforce;  

(e)  to coordinate and implement a national approach to social marketing for  preventive health programs.7 

These have not been included in the current Bill. The function of the ANPHA is to support the CEO of  the ANPHA in the performance of his or her functions.  

The function of the CEO is prescribed in the legislation in extensive detail in proposed section 11. It  could be argued that a specific focus on building partnerships across a range of sectors, as proposed  by the Greens, may be more effective than ‘to encourage initiatives relating to preventive health  matters through partnerships with industry, non‐governmental organisations and the community  sector’ (see proposed subclause 11 (h) in the current Bill). The proposed text does not appear to 

 

5.   N Roxon (Minister for Health and Ageing), ‘Second reading speech: Australian National Preventive Health Agency Bill  2010’, House of Representatives, Debates, 29 September 2010, p. 3.  6.   S Grier & A Bryant, ‘Social marketing and public health’, Annual Review of Public Health, 26, 2005, pp. 319‐39,  http://rds.epi‐ucsf.org/ticr/syllabus/courses/66/2009/10/15/Lecture/readings/annurev.publhealth.26.021304.pdf   7.   Australian Greens, Amendment to the Australian National Preventive Health Agency Bill 2009, Sheet 5964 – revised, 

27 October 2009, viewed 5 October 2010  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;adv=yes;orderBy=customrank;page=0;query=nationa l%20preventive%20health%20agency%20Dataset_Phrase%3Abillhome%20ParliamentNumber%3A42;rec=0;resCount =Default 

6  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

adequately account for the inter‐sectoral nature of health (see discussion elsewhere in the Digest) or  provide adequate incentive to actively build partnerships across a range of sectors. 

There  were  some  difficulties  associated  with  the  definition  and  development  of  some  of  the  suggested amendments, for instance the ‘health prevention workforce’.  However the substantive  issue has not been addressed and the absence of health workforce initiatives or measures that re‐ orient  the  health  care  system  to  a  more  preventive  approach  is  a  notable  omission  from  the  proposed functions of the CEO. 

The Greens also proposed at least two, but no more than three, consumer members on the Advisory  Council of the ANPHA.    These members would  either represent consumers or consumer  health  organisations. It appears that this has also not been adopted by Government. The Minister has  suggested that that the ANPHA will ‘benefit all Australians ...and will play a significant role in putting  Australia on the path to becoming a healthier country’.8 Without an adequate process to ensure  consumer representation, questions may arise about the effectiveness of proposed strategies and  campaigns  of  the  ANPHA.  As  noted  in  the  Digest  prepared  for  the  original  Bill,  the  proposed  arrangements  for  the  Advisory  Council  potentially  limit  the  extent  to  which  the  partners  (for  example State and Territory governments) can sustain a collaborative and co‐operative approach.9  

The original Bill was broadly welcomed by stakeholders and many urged its quick passage through  Parliament.10 There were however, some criticisms of the proposed agency and it was suggested  that the government had adopted an overly paternalistic approach without encouraging individuals  to  take  greater  responsibility  for  their  health.11  Others  criticised  the  Agency  for  ignoring  social  inequalities and the social determinants of health.12 The reintroduction of the Bill was met with  widespread support from stakeholders. 

Funding 

Although  the  total  resource  allocation  for  the  ANPHA  remains  unchanged,  the  Explanatory  Memorandum to the current Bill does not include an annual breakdown of how the funds will be  spent over the Forward Estimates, which was included Explanatory Memorandum to the original  Bill.13 

 

8.   N Roxon, op. cit., p. 9.  9.   See, Am Boxall and S Scully, Australian National Health Preventive Health Agency  Bill 2009, Bills digest, no. 34, 2009– 2010, pp. 6, 11‐12, viewed 12 October 2010, http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2009‐10/10bd034.pdf  10.   Ibid, pp. 8‐10  11.   Ibid, pp. 8‐10   12.   E Cox, Social inequality is toxic to our health, www.crikey.com.au, 8 September 2009, viewed 22 October 2010, 

http://www.crikey.com.au/2009/09/08/social‐inequality‐is‐toxic‐to‐our‐health/   13.   See also, Financial Implications, pp. 11‐12 of this Digest. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     7 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Prevention and the social determinants of health 

In her second reading speech, the Minister noted the importance of the social determinants of  health and reflected upon the disparity between lowest income group and the most wealthy. The  Minister also noted that prevention effort, to date, has been ‘fragmented and lacked cohesion and  focus’.14 Yet despite this, it is not clear how the ANPHA will address these issues. The work of the  ANPHA is largely focussed on social marketing campaigns, yet it is generally accepted that they have  limited effectiveness in influencing behavioural change if they do not take into account broader  social  issues.15  Furthermore,  social  marketing  campaigns  are  considered  most  effective  when  integrated  with  other  programs  such  as  information  about  specific  interventions,  telephone  counselling or online tools.16 

The Catholic Health Australia (CHA)—NATSEM Report on Health Inequalities recommends preventive  health  programs  be  targeted  towards  the  lowest  income  quintile  groups  and  delivered  through  community development initiatives that build social capacity. It also recommends funding of non‐ government organisations to provide health promotion. The proposed social marketing campaigns of  the ANPHA will be directed towards alcohol, tobacco and other substance abuse and obesity. It is  not clear if they will be integrated with existing strategies and programs or delivered in partnership  with the non‐government sector, or if they will be targeted in any way. 

The National Partnership Agreement on Preventive Health, under which the ANPHA is established,  adopts a ‘settings based’ approach with intervention being directed towards pre‐schools, schools,  workplaces and communities to support behavioural change. It remains to be seen whether such an  approach will be effective across all income groups and the extent to which the activities of the  ANPHA can facilitate change. Furthermore, it is not clear whether the ANPHA will also adopt a  settings based approach in the delivery of social marketing campaigns.  

As the Minister recognises in her second reading speech, there is conclusive evidence to suggest that  the health of working aged Australians is affected by socio‐economic status.17  Many of the social  determinants of health are beyond the influence of the health care system, for example, education,  income and employment conditions, housing tenure and social connectedness. The proposed  structure and work plan of the ANPHA would do little to influence the social determinants of health.  Time will tell whether the Minister’s vision of the AHPHA playing a significant role in making  Australia a ‘healthier country’ will be realised in the absence of systemic change and collaboration  across a range of sectors. 

 

14.   N Roxon, op. cit., p. 6.  15.   See L Wallack, L Dorfman, D Jernigan, M Themba, Media advocacy and public health: power for prevention, Sage  Publications,  Newbury  Park,  1993  and  L  Wallack,  ‘Public  health,  social  change,  and  media  advocacy’, Social Marketing Quarterly, vol. 8, 2002, pp. 25–31. 16.   For example, the Quit campaign uses a variety of tools including social marketing, practical information on smoking 

cessation, online tools such as the ‘Quitcoach’ and telephone counselling. See Quit for further details. See also Grier  & Bryant for a detailed explanation of an integrated social marketing strategy.  17.   Catholic Health Australia (CHA)‐NATSEM, Health lies in wealth: health inequalities in Australians of working age,  Policy paper, September 2010, viewed 30 September 2010, http://www.cha.org.au/site.php?id=1045 

8  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

Structure,  function  and  operations  of  the  Australian  National  Health  Preventive Health Agency 

Under the current Bill, the ANPHA would continue to be a statutory agency made up of a CEO, an  Advisory Council, and staff employed under the Public Service Act 1999. 

Chief Executive Officer 

The main responsibilities of the CEO would be to: 

• advise and make recommendations to the Minister for Health and Ageing (the Minister) on  matters relating to preventive health 

• develop five year strategic plans that specify the main prevention objectives and strategies for  achieving them (not a triennial strategic plan as proposed in the original Bill) 

• if requested, advise the Australian Health Ministers’ Conference (the Ministerial Conference);  state and territory governments; and the Australian Local Government Association on preventive  health 

• collect, analyse, interpret, and disseminate information on preventive health 

• publish a report on the state of preventive health in Australia every two years, starting  from  2013 (not 2011 as proposed in the original Bill) 

• conduct educational, promotional and community awareness programs on preventive health,  which now specifically includes programs relating to alcohol and tobacco use, other substance  use and obesity 

• make grants of financial assistance on behalf of the Commonwealth to the states and territories  for preventive health  

• encourage  preventive  health  initiatives  through  partnerships  with  industry,  non‐government  organisations and the community sector, and 

• develop national standards and codes of practice on preventive health. 

The CEO of the ANPHA would continue to be full‐time and appointed by the Minister, in consultation  with the Ministerial Conference, for a five year period with the possibility of re‐appointment.  

Advisory Council  

The purpose of the Advisory Council would continue to be providing advice and recommendations,  but not directions, to the CEO on preventive health.  

Members  would  be  appointed  on  a  part‐time  basis  by  the  Minister,  in  consultation  with  the  Ministerial Council for a maximum period of three years with the possibility of re‐appointment. 

The Advisory Council would have a minimum of seven and maximum of 11 members, which would  include: 

• one member representing the Commonwealth    

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     9 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

• at least one, but no more than two members, representing the governments of the States and  Territories, and 

• at  least  five,  but  no  more  than  eight,  other  members  with  expertise  relating  to  preventive  health.18   

The Chair may convene meetings of the Advisory Council in a particular period of time immediately  following the ANPHA’s establishment, but must convene four such meetings in every subsequent  financial year.  

In  addition  to  the  Advisory  Council  and  ANPHA  staff,  the  CEO  would  still  be  able  to  establish  committees;  and  engage  consultants  and  officers  or  employees  of  other  State  or  Territory  governments to provide advice on prevention initiatives.  

Developing strategic and operational plans for preventive health  

One of the most important functions of the ANPHA would be producing its five year strategic plans. 

Under the current Bill, the first plan would need to be prepared by the end of a four month period  after clause 44 commences. This would be a maximum of ten months after Royal Assent. 

The CEO will develop the strategic plan in consultation with the Advisory Council. This is unchanged  from the original Bill. 

The  current  Bill  continues  to  make  it  clear  that  the  strategic  plan  would  not  be  a  legislative  instrument and would have to be given to the Minister for approval. The Minister in turn would have  to seek the agreement of the Ministerial Council. 

The  current  Bill  also  gives  the  Minister  the  power  to  approve  an  interim  strategic  plan  if  the  Ministerial  Council  cannot  agree  on  a  plan  by  the  end  of  a  six  month  period  following  commencement of clause 44. 

Variations to a strategic plan once it has been approved also require the approval of the Minister  with agreement of the Ministerial Council. However if the Ministerial Council takes six months or  longer to agree to the variations, the current Bill allows the Minister to approve them by him or  herself. This is unchanged from the original bill. 

The Bill proposes that the ANPHA develop annual operational plans outlining the CEO’s intended  actions  relating  to  the  strategic  plan  for  that  financial  year.  Operational  plans  would  include  performance indicators that could be used to evaluate the performance of the ANPHA. Similar to the  arrangements regarding strategic plans, annual operational plans must be given to the Minister for  approval, who must then seek agreement from the Ministerial Council. If the Ministerial Council  does not agree to the operational plan within a specific timeframe, the Minister would have the  power to approve an interim annual operational plan.  

 

18.   The proposed membership is unchanged from the original Bill. 

10  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Reporting  

The current Bill proposes that the CEO present a copy of the Annual Report to the Minister, for  presentation to Parliament, as soon as practicable after the end of each financial year. That report  must provide information on particular matters including: 

• the extent to which the CEO’s operations have contributed to the objectives outlined in the  strategic and operational plans for the year 

• details on variations from the strategic and operational plans for the year 

• an  evaluation  of  the  ANPHA’s  performance  against  performance  indicators  set  out  in  the  operational plan, and  

• financial statements and an audit of those statements. 

Committee consideration 

On 30 September 2010, the Senate Standing Committee for the Selection of Bills resolved not to  refer  the  current  Bill  to  a  parliamentary  committee.19  The  House  of  Representatives  Selection  Committee did likewise at its meeting of 21 October 2010.20 

It  is  noted  that  the  Senate  Standing  Committee  for  the  Scrutiny  of  Bills  (the  Scrutiny  of  Bills  Committee), on reviewing the original Bill, requested that the Government explain (with respect to  items that have remained unchanged): 

• in relation to a provision specifying that a document is not a legislative instrument—‘whether  the provision is merely declaratory of the law (and included for the avoidance of doubt) or  expresses a policy intention to exempt an instrument (which is legislative in character) from the  usual tabling and disallowance regime set out in the Legislative Instruments Act’, and  

• in relation to the proposed establishment of the ANPHA Special Account—‘the reason for the 

standing appropriation, whether any limitation could be placed on the amounts to be  appropriated, and how parliamentary scrutiny of expenditure under the appropriation will be  secured’.21 

However, it is also noted that the Minister responded to those questions in a letter dated 23  October 2009, as attached to the Scrutiny of Bills Committee’s Twelfth Report of 2009.22 In relation  to the first point, the Minister explained that: 

 

19.   Senate Standing Committee for the Selection of Bills, Report No. 11 of 2010, 30 September 2010, p. 5, viewed 12  October 2010, http://www.aph.gov.au/senate/committee/selectionbills_ctte/reports/2010/report1110.pdf  20.   House  of  Representatives  Selection  Committee,  Report  no.  3,  21  October  2010, p.  1, viewed  25  October  2010,  http://www.aph.gov.au/house/committee/selc/reports/43rd_parliament/referrals_21_october_2010.pdf  21.   Senate Standing Committee for the Scrutiny of Bills, Alert Digest, no. 12 of 2009, 16 September 2009, pp. 5–7, viewed 

12 October 2010, http://www.aph.gov.au/senate/committee/scrutiny/alerts/2009/d12.pdf  22.   See Senate Standing Committee for the Scrutiny of Bills, Twelfth Report of 2009, 28 October 2009, pp. 502–506,  viewed 26 October 2010, http://www.aph.gov.au/senate/committee/scrutiny/bills/2009/b12.pdf 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     11 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Subclauses 41(8) and 42(5) are merely declaratory of the law and included for the  avoidance of doubt. They do not refer to a policy intention to exempt an instrument  which is legislative in character from the usual tabling and disallowance regime set out  in the Legislative Instruments Act 2003.23 

In the second point, the Minister stated: 

...the purpose for which the Special Account has been set up is to provide the Agency  with the capability to manage pooled funds, as other organisations such as the State  and Territory Governments, industry, nongovernmental organisations and the  community sector may wish to contribute financially to the Agency’s operations. 

The States and Territories have indicated a willingness to contribute to the Agency’s  operations in the future if appropriate provisions are made so that their funds could  be transparently managed. 

Paragraph 11(1)(h) of the Bill outlines that one of the functions of the Chief Executive  Officer of the Agency is to encourage initiatives relating to preventive health matters  through partnerships with industry, non‐governmental organisations and the  community sector. In forming partnerships, these bodies may want to contribute  financially to joint projects, but as noted above, would require appropriate safeguards  to ensure that the funds contributed would only be available for their agreed purpose. 

It is not possible to place boundaries on the credits to the Special Account under  clause 51 as contributions from other organisations may be one‐off in nature, time  limited or vary significantly from year to year.  

The amounts to be credited and debited to the Special Account will be subject to  parliamentary scrutiny through the Senate Standing Committee on Community Affairs,  and disclosed annually in the Health and Ageing Portfolio Budget Statement, the  Australian National Preventive Health Agency Annual Report, the Consolidated  Financial Statements and Budget Paper No. 4: Agency Resourcing.24 

The Committee thanked the Minister for these responses.25 

Financial implications 

The  Financial  Impact  Statement  notes  that  the  allocated  funds  be  spent  on  establishment  and  maintenance of the ANPHA ($17.6 million), social marketing campaigns ($102 million), preventative 

 

23.   Ibid., p. 503.  24.   Ibid., p. 505.  25.   Ibid. 

12  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

health research fund ($13.1 million) and an audit of the preventive health workforce ($0.5 million).26  This is unchanged from the original Bill. 

Little detail is provided about the preventive health research fund, apart from it being focussed on  ‘translational research’ to support policy development. Although the term is perhaps well‐known in  the clinical research and health policy fields27, it is not defined in the legislation or the Explanatory  Memorandum. Presumably the research will be directed by the strategic and operational plans and  approved  by  the  Minister  for  Health.  The  disparity  between  expenditure  on  social  marketing  campaigns  and  research  raises  questions  about  the  Government’s  commitment  to  a  systemic  approach to prevention. 

In line with the original bill, the ANPHA would also still be able to establish and operate a Special  Account. Funds for this account would be raised by charging the State and Territory governments or  Local  Government  Association  fees  for  advice  or  recommendations  on  preventive  health.  Other  organisations would be able to make financial contributions into this Special Account. The Special  Account would be used to carrying out the functions of the ANPHA.28  

The capacity to charge fees for commissioned advice is at the discretion of the ANPHA. The charging  of fees may limit the extent to which information could be freely shared between governments and  the ANPHA.  Furthermore, questions could be asked about the extent to which this encourages a  collaborative and comprehensive approach, as envisaged by the Minister. In addition, it also raises  questions about the appropriateness of a national body billing State and Territory governments, 

especially when these governments have considerable influence in the delivery of health services. It  is interesting to note that only State and Territory governments or Local Government Associations  can commission the ANHPA. Presumably, there may be other bodies, such as Medicare Locals,29 that  might wish to commission the ANPHA. 

There also is provision in the legislation for the ANPHA to make grants to States and Territories or an  individual or body corporate for preventive health (clause 54). The Explanatory Memorandum notes  that  grants  might  be  made  through  a  competitive  process  to  support  research  or  provide  sponsorship for preventive health activities.30 The initial allocation for the research fund is relatively  limited and it could be suggested that additional funding is required to support more extensive  research projects.  

 

26.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 3.  27.   See National Institute of Health (NIH) Common Fund for an overview of translational research  28.   Ibid.  29.   Independent primary care organisations to be established under the National Health and Hospitals Network. These 

will be responsible for improving primary health care services, reducing service gaps and improving access to primary  care, at the local level.  30.   See, Key Provisions, p 22 for further detail. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     13 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Main issues 

Despite the amendments made since the introduction of the original Bill, many of the main issues  remain the same.  

The main issues relate to elements of the Bill which may function to hinder successful collaboration  and co‐operation. These elements are: 

• the process of approving or varying the ANPHA’s strategic and operational plans, which may rely  entirely on  the Commonwealth  Minister,  if agreement cannot  be reached  by  the Australian  Health Ministers Conference 

• the membership structure of the ANPHA’s Advisory Council, which do not reserve a place for  consumer representatives and have a limited number of State/Territory representatives, and 

• funding arrangements whereby the ANPHA would be able to charge a fee to State and Territory  governments, as well as the local Government Association, when they have sought and received  advice or recommendations on preventive health measures.31 

Collaboration under the National Health and Hospitals Network 

As  noted  previously,  several  structures  and  agencies  will  be  established  under  the  NHHN.  The  current Bill is silent on the extent to which the ANPHA will collaborate with these agencies, the LHNs  and Medicare Locals. The Minister noted in her second reading speech that: 

The Agency will also be an important part of our overall health reform efforts, and will  work with Medicare Locals to reinvigorate preventative health efforts at the local  level.32 

Despite this, the functions of the CEO33 do not specifically mention, or appear to support,  collaborative arrangements with Medicare Locals or any of the proposed agencies under the NHHN.  It could be argued that this would be essential to the development of ‘national infrastructure’34  for  preventive health and ensuring a cohesive focus.35 The extent to which collaborative relationships  can be developed may also be hindered by the financial arrangements of the ANPHA, as the majority  of the funding is to be directed to social marketing campaigns.  

Although the ANPHA is able to ‘collect, analyse and interpret and disseminate information relating to  preventive health’ (see proposed subsection 11 (d)), it appears that the onus is on State and  Territory governments to request advice and recommendations on preventive health (see proposed  subsection 11(c)). As noted above, the arrangements which allow ANPHA to charge other  government agencies for their services may impair the smooth flow of information and assistance.  

 

31.   For an in‐depth discussion of these issues, see the Bills Digest prepared for the original Bill, Am Boxall and S Scully,  op. cit., pp. 11–12.  32.   N Roxon, op. cit., p. 9  33.   The function of the ANPHA is to assist the CEO in the performance of the CEO’s function: clause 8 of the Bill.   34.   N Roxon, op. cit., p. 3. 

14  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                                                                                                                                                        

This may limit the extent to which the ANPHA is able be an ‘important part’ of the health reform  effort.  

Key provisions 

The current Bill contains nine parts. 

Part 2 

Part 2 of the current Bill sets out provisions relating to the establishment, constitution, function and  immunities of the ANPHA. 

The ANPHA, established by clause 6, would consist of the Chief Executive Officer (CEO) and ANPHA  staff  (clause  7).  Under clause 8, the  function of the ANPHA would  be  to assist  the CEO  in  the  performance of his or her functions (as set out in clause 11).  

The Note to clause 7 makes clear that the ANPHA will not have a legal identity separate from the  Commonwealth and the Explanatory Memorandum states: 

The ANPHA will be a prescribed agency for the purposes of the Financial Management  and Accountability Act 1997. This means that the ANPHA will be subject to that Act.36 

The Review of the Corporate Governance of Statutory Authorities and Office Holders (the Uhrig  review) was released on 12 August 2004.37 One of the recommendations of the Uhrig review was  that the legislative basis for statutory agencies should be simplified—the Financial Management and  Accountability Act 1997 should be applied to budget funded statutory authorities. 

It is stated in the Explanatory Memorandum: 

The governance structure of the ANPHA is broadly modelled on that of several other  statutory authorities within the Health and Ageing portfolio, including the Australian  Organ and Tissue Donation and Transplantation Authority and the National Health and  Medical Research Council. Functions and powers will be conferred on the CEO and the  CEO will be advised by an Advisory Council drawn from government representatives  (including  Australian,  State  and  Territory  governments)  and  experts  in  preventive  health (refer to Part 4 for details on the Advisory Council).38 

It  is  also  noted  that  under  clause  9,  the  ANPHA  will  have  all  of  the  Crown’s  privileges  and  immunities. 

 

35.   Ibid., p. 6.  36.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 4. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     15 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                                                                                                                                                        

Comment 

It is arguable that the proposed legal identity of the ANPHA is not entirely consistent with what was  proposed by the Taskforce in its report Australia: the healthiest country by 2020. The Taskforce  proposed that the ANPHA be an incorporated Commonwealth statutory authority—an independent  agency, but working closely with government.39  

It is also noted that concerns about the proposed arrangements have been expressed. According to  the Consumers Health Forum of Australia (CHF): 

If the Agency is to fall within the Health and Ageing portfolio and be answerable to  Health Ministers, it is extremely unlikely to be truly independent and able to provide  frank and possibly uncomfortable advice.40 

Part 3 

Part 3 Division 1 

Division 1 of Part 3 of the current Bill contains provisions on matters relating to the CEO, which  include the appointment, conditions of employment, functions and powers of the CEO. 

Under clauses 10 and 11, there will be a CEO of the ANPHA, whose functions will include: 

• either  at  the  Minister’s  request  or  on  the  CEO’s  own  initiative,  to  advise  and  make  recommendations to the Minister on preventive health matters 

• if  the  Chair  of  the  Ministerial  Conference  requests  in  writing  and  confirms  the  Ministerial  Conference’s  agreement  to  that  request,  to  advise  and  make  recommendations  to  the  Ministerial Conference on preventive health matters 

• if requested in writing by a state or territory government; or the Australian Local Government  Association, to advise and make recommendations to the relevant body, on preventive health  matters 

• to collect, analyse, interpret and disseminate preventive health information 

 

37.   J Uhrig, Review of the corporate governance of statutory authorities and office holders, Commonwealth of Australia,  June 2003, viewed 6 October 2010, http://www.finance.gov.au/financial‐framework/governance/docs/Uhrig‐ Report.pdf  38.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 5.  39.   National Preventative Health Taskforce, Australia: the healthiest country by 2020 – National Preventative Health 

 Strategy – Overview, op. cit., pp. 25, 41; National Preventative Health Taskforce, Australia: the healthiest country by  2020 – National Preventative Health Strategy – the roadmap for action, 30 June 2009, p. 72, viewed 6 October 2010,  http://www.preventativehealth.org.au/internet/preventativehealth/publishing.nsf/Content/nphs‐ roadmap/$File/nphs‐roadmap.pdf  40.   Consumers Health Forum of Australia, CHF Consultation Paper on the National Health and Hospitals Reform 

Commission Final Report – A Healthier Future for All Australians, August 2009, viewed 6 October 2010,  https://www.chf.org.au/pdfs/cns/cons‐544‐nhhrc‐final‐report.pdf 

16  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

• on  behalf  of  the  Commonwealth,  to  make  financial  assistance  grants  relating  to  preventive  health 

• to develop national standards and codes of practice on preventive health matters 

• publish a report on the state of preventive health in Australia every 2 years starting in 2013, and 

• conduct educational, promotional and community awareness programs relating to preventive  health, specifically including programs relating to alcohol and tobacco use, other substance use  and obesity. 

In performing these functions, the CEO would be able to do whatever was necessary or convenient  relating to performing his or her functions. It is stated in the Explanatory Memorandum that this  would include day‐to‐day operations such as entering into contracts.41 However, in doing so, under  clause 13, the CEO must consider advice and recommendations given by the Advisory Council  established by clause 28 (see below). The CEO must also take into account existing strategic and  operational plans, interim or otherwise, when performing his or her functions (clause 49). See below  for discussion on proposed provisions relating to these plans. 

It is also noted that the CEO may charge fees for performing certain functions as long as the fee  charged does not amount to a tax (clause 12). 

Comment 

As previously mentioned, the ability to charge fees to states, territories and the Australian Local  Government Association for seeking advice and recommendations on prevention initiatives could  have a prohibitive effect on attempts to build and maintain strategic partnerships in addressing  preventive health measures.  

It is also noted that the Bill is silent as to how fees will be calculated and the range of fees that may  be charged. It is envisaged that this would be a matter of great interest and debate for stakeholders. 

The CEO is appointed by the Minister for a term not to exceed five years (clauses 14 and 15). The  CEO may not engage in any other paid employment without the Minister’s approval (clause 18) and  must make full disclosure of any pecuniary or other interests to the Minister, involving an actual or  potential conflict of interest (clause 19). The Minister may terminate the appointment for standard  reasons, such as misbehaviour, incapacity and bankruptcy (clause 22). 

It  is  noted  that  the  Minister  may  appoint  a  person  to  act  as  CEO  and  if  the  acting  CEO  does  something in accord with his or her appointment and the appointment is invalid for a reason, the  acting CEO’s action remains valid irrespective of the irregularity in their appointment (clause 23).  

The CEO may delegate any his or her functions and powers, except the function of developing  national standards and codes of practice, to a staff member of the ANPHA, who must comply with  any written direction of the CEO when exercising delegated powers (clause 24). 

 

41.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 7. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     17 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

Subclause 11(5) sets out the constitutional limits of the CEO’s functions, which include the following  constitutional powers: 

• corporations 

• statistics 

• trade and commerce 

• health and associated benefits 

• making laws for people of a particular race 

• granting financial assistance to a state, and 

• implied nationhood power. 

Part 3 Division 2 

Division 2 of Part 3 of the current Bill contains provisions relating to the employment of ANPHA staff  and consultants. 

ANPHA staff members are engaged under the Public Service Act 1999 (clause 25). Clause 26 sets out  what staff may assist the CEO, such as: 

• officers  and  employees  of  Agencies  as  defined  in  the  Public  Service  Act  1999  and  of  Commonwealth authorities whose services are made available to the ANPHA, and 

• officers and employees of state and territory government and government authorities under a  specific arrangement, whereby the Commonwealth may reimburse the state or territory for that  person’s services. 

The CEO may also engage a consultant with suitable qualifications and experience under terms and  conditions as determined by the CEO in writing (clause 27). 

Part 4 

Part 4 of the current Bill contains provisions on matters relating to the Advisory Council. These  matters still include the Advisory Council’s establishment, membership and function; as well as the  terms and conditions of the Advisory Council’s membership, which are largely unchanged. 

The Advisory Council of the ANPHA, established by clause 28, would consist of: 

• one Commonwealth member 

• one but no more than two members representing the state and territory governments, and 

• five to eight members with preventive health expertise (clause 29). 

Comment 

It is noted that in the Explanatory Memorandum, it is stated that the Advisory Council will have a  maximum of 11 and a minimum of seven members, which effectively means that there would not be 

18  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

members representing each state and territory.42 It would be interesting to know how the states and  territories respond to the proposed arrangement that there would be only one to two members  representing  all  of  their  interests,  in  light  of  the  National  Partnership  Agreement  on  Preventive  Health and the National Preventive Health Strategy.43  

According to the Taskforce: 

The Taskforce believes that health is a shared responsibility, with individuals, families and local neighbourhoods being at the centre of the Strategy ... 

Local governments play a pivotal role in providing local amenities, and can partner  with local organisations in areas such as exercise, active recreation and sport, food  security, managing alcohol outlets and tobacco regulations. They can also assist with  planning to increase physical activity and active use of the local government area ...

State and territory governments are key leaders, funders, legislators, regulators,  service providers and employers across a range of sectors that underpin the nation’s  capacity  to  promote  health  and  prevent  illness;  for  example,  health,  education,  alcohol licensing, law enforcement, urban planning, transport and housing.

Non‐government organisations play a vital role at the national and state levels as  providers of research and development, advocacy, social marketing and primary care 

Whether  as  producer,  marketer  or  employer,  the  private  sector  has  a  profound  influence on the health of Australians. The most relevant are the food, beverage and  alcohol industries, media, advertising, private health insurance, workplace insurance,  self‐medication, fitness and weight‐loss industries.44 

As mentioned previously, failure to provide adequate representation for states and territories could  be detrimental to any attempt at promoting partnerships. This is especially so given that fees could  be charged for the CEO’s advice or recommendations to a state or territory government, or to the  Australian Local Government Association in relation to preventive health matters under proposed  paragraph 11(1)(c). 

It is also noted that although the Bill does not specify what knowledge or expertise is required of  Advisory  Council  members  (beyond  expertise  relating  to  preventive  health),  it  is  stated  in  the  Explanatory Memorandum that: 

… it is anticipated that the following expertise would be represented amongst  members: public administration, business/employer groups, education, intersectoral  collaboration, sports and recreation, preventive health including health promotion, 

 

42.   ibid., p. 13.  43.   See Council of Australian Governments, National Partnership Agreement on Preventive Health, December 2008,  viewed 20 October 2010,  http://www.coag.gov.au/intergov_agreements/federal_financial_relations/docs/national_partnership/national_part

nership_on_preventive_health.pdf.  44.   National Preventative Health Taskforce, Australia: the healthiest country by 2020 – National Preventative Health    Strategy – Overview, p. 28. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     19 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

community and non‐government organisations, consumer issues, social inclusion and  disadvantage (including Indigenous Australians), local government, legal/regulatory,  and finance.45 

The Minister would appoint part‐time members for up to three years, as well as the Chair and  Deputy Chair of the Advisory Council, only after consulting the Ministerial Conference (clauses 31  and  32).  In  order  to  be  eligible  for  appointment  as  a  member,  a  person  would  have  to  be  an  Australian resident. Interestingly, a defect or irregularity relating to a person’s appointment to the  Advisory Council would not negate that person’s appointment per se. Such a provision, however, is  not uncommon in Commonwealth legislation. 

The Minister may also make acting appointments in certain circumstances (clause 40). However,  interestingly, as with the CEO, it is also noted that if someone does something in accord with their  acting appointment, but for some reason their appointment is invalid, that person’s action remains  valid despite the irregularity in the appointment (subclause 40(5)).  

Advisory  Council  members  must  not  engage  in  other  paid  employment  involving  an  actual  or  potential conflict of interests and must disclose all actual and potential conflicts of interests to the  Minister  (clauses  35  and  36).  Failure  to  comply  could  result  in  the  Minister  terminating  the  member’s appointment (paragraphs 39(1)(d)–(e)). 

The Minister would be also able to terminate an Advisory Council member’s appointment for other  usual reasons, which include misbehaviour, incapacity or bankruptcy (clause 39). 

Under clause 30, the Advisory Council’s functions would be to advise and make recommendations to  the  CEO  about  the  CEO’s  functions  either  generally  under  the  Act  (at  the  CEOs  request)  or  specifically under section 11 of the Act (on the Advisory Council’s own initiative). It is important to  note that the Advisory Council’s power is restricted to advising or making recommendations to the  CEO—it could not actually give any directions to the CEO. 

Under  subclause  30(3),  in  performing  its  functions,  the  Advisory  Council  would  be  able  to  do  whatever was necessary or convenient, but under subclause 30(2), when acting on its own initiative,  the  Advisory  Council  must  do  so  in  a  manner  consistent  with  the  existing  strategic  or  annual  operational plan of the ANPHA (see below for discussion on proposed provisions relating to these  plans). 

The only change to Part 4 in the current Bill is in clause 41, which sets out requirements relating to  Advisory Council meetings. In the current Bill, the Chair of the Advisory Council has discretion as to  whether to convene meetings of the Council during the period of time beginning on commencement  of this provision and ending on the last day of the financial year in which this provision commences. 

 

45.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 14. 

20  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Part 5 

Part 5 of the current Bill sets out the CEO’s powers relating to establishing committees.  

Under clause 42, the CEO would have discretionary power to establish committees to assist him or  her;  or  the  Advisory  Council  in  performing  their  functions.  Such  committee  would  comprise  of  persons as determined by the CEO, who must also determine the terms and conditions (presumably  including pay and/or allowances) of appointment of those committee members. In addition, it is  proposed  that  the  CEO  would  have  discretionary  power  to  determine  a  committee’s  terms  of  reference and procedures. 

The CEO’s written instrument establishing a committee would not be a legislative instrument and  would therefore not be disallowable by Parliament. 

Comment 

However, it is noted that the Government explains that: 

Subclause 42(5) clarifies that an instrument made under subclause (1) is not  considered a legislative instrument within the meaning of section 5 of the Legislative   Instruments Act 2003. This provision is merely declaratory and included for the  avoidance of doubt.46 

Part 6 

Part 6 of the current Bill contains provisions relating to ANPHA strategic and operational plans. 

Under clause 43, the CEO must develop and prepare a five‐year strategic plan in consultation with  the Advisory Council, not a triennial strategic plan as proposed in the original Bill. The strategic plan  must state what the CEO’s main objectives are, in performing his or her functions over that period of  time; and broadly outline how the CEO will achieve those objectives. 

Clause 44 sets out the requirements of approval relating to the strategic plan. The CEO must give the  Minister a copy of the plan for approval within a particular timeframe. It is noted that the changes in  the current Bill relating to timeframes for completing certain tasks in this provision relate to the  change from triennial to five year plans and the change in expected commencement of the Act. 

 

46.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 18. 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     21 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

Comment 

Although the Bill states that the Minister cannot approve the strategic plan without the Ministerial  Conference’s  agreement,  it  does  allow  the  Minister  to  approve  an  interim  strategic  plan  if  the  Ministerial Council fails to agree within a specific time frame. 

The Explanatory Memorandum states that: 

This provision will ensure the ANPHA is able to continue functioning in the case that  Health Ministers cannot come to agreement on a set of objectives and activities that  the ANPHA should be tasked with.47 

Yet the Bill and the Explanatory Memorandum are silent as to what should be done in relation to  achieving Ministerial Conference agreement for the purposes of a final strategic plan. This raises the  question about the importance of the Ministerial Conference’s agreement. A similar question arises  in relation to approval of variation of the strategic plan in clause 45. 

As  previously  mentioned,  these  proposed  provisions  would  also  grant  the  Federal  Minister  for  Health substantially more power in determining the agenda for preventive health than his or her  state and territory counterparts, if there is disagreement. This is likely to affect attempts to foster  and maintain strategic partnerships. 

Similar requirements are proposed in relation to annual operational plans in clauses 46–48. Such  plans must set out details of what the CEO intends to do to operationalise objectives set out in the  strategic plan, including performance indicators (subclause 46(2)). 

Part 7 

Part 7 of the current Bill relates to financial and reporting requirements for the ANPHA. 

An ANPHA Special Account is established under clause 50 and is a Special Account for the purposes  of the Financial Management and Accountability Act 1997. The aims of the Special Account are: 

• settling the Commonwealth’s costs and other expenses related to the CEO performing his or her  functions 

• paying remuneration or allowances under the Act, and 

• meeting expenses of the Special Account’s administration (clause 52). 

The following amounts would be credited to the Special Account: 

• fees charged for the CEO’s advice or recommendations made to a state or territory government,  or to the Australian Local Government Association in relation to preventive health matters under  proposed paragraph 11(1)(c); and any other preventive health function set out by the Minister  in a legislative instrument under proposed paragraph 11(1)(k) 

 

47.   ibid., p. 19. 

22  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

• money that the Commonwealth receives relating to the CEO’s functions under the Act 

• money that the Commonwealth receives in relation to property paid for with money debited  from the Special Account, and 

• gifts given or bequests made for the purposes of the Special Account (clause 51). 

Comment 

It is noted that the Explanatory memorandum states that paragraph 51(b) would consist of: 

amounts equal to those received by the Commonwealth in connection with the  performance of the CEO’s functions under this Act. For instance, in performing his or  her functions the CEO may be required to have the capability to manage pooled funds,  as other organisations such as State and Territory governments, industry, non‐ governmental organisations and the community sector may wish to contribute  financially to the ANPHA’s operations;48 

It is also noted that the note at the end of clause 51, states that an Appropriation Act enables for  amounts  to  be  credited  to  a  Special  Account  if  the  Account’s  purposes  are  covered  in  the  Appropriation Act itself.49 

Clause 53 continues to provide for the requirements relating to the ANPHA annual report,50 however  there is now also a requirement that an annual report on the CEO’s operations be given to the  Minister for presentation to Parliament. 

Part 8 

Part 8 of the current Bill contains particular requirements of financial assistance grants made by the  CEO to a state; territory; or individual or body corporate, in relation to preventive health.51 

Under  clause  54,  there  must  be  a  written  agreement  between  the  Commonwealth  and  state;  territory; or individual or body corporate (as the case may be) setting out the terms and conditions  on which such financial assistance may be granted. The CEO or delegate (clause 24) would be able to  enter into such agreement on the Commonwealth’s behalf. 

The Government states that examples of such grants would include: 

• administer  research  grants  from  the  preventive  health  research  fund  through  a  competitive process to universities, academics, State and Territory governments  and  maybe NGOs (similar to National Health and Medical Research Council grant rounds); 

                                                             48.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 22.  49. See ibid., p. 22. As to the Commonwealth’s appropriations power under the Constitution, see the Australian  Constitution section 81; Combet v Commonwealth [2005] HCA 61 at [5].  

50.   For further explanation of these requirements, see Explanatory Memorandum, op. cit., pp. 23–24.  51.   ‘Person’ refers to individual or body corporate: see ibid., p. 24; Acts Interpretation Act 1901 paragraph 22(1)(a).    'Individual’ means a natural person: ibid., paragraph 22(1)(aa). 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     23 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

                                                           

• provide  the  equivalent  of  a  sponsorship,  example.  provide  funding  to  an  NGO  or  industry group (such as a sports organisation) on the proviso that they will not allow  advertising by alcohol or tobacco groups at an event or for their organisation. This  would also be through a competitive process.52

Part 9 

Part  9  of  the  current  Bill  sets  out  miscellaneous  provisions  relating  to  how  the  Ministerial  Conference gives agreement and the Governor‐General’s regulation making powers. 

Under  clause  55,  for  purposes  of  the  proposed  legislation,  the  Ministerial  Conference  gives  its  agreement  by  resolution  of  the  Conference  passed  according  to  procedures  determined  by  the  Conference.  

Under clause 56, the Governor‐General may make regulations prescribing: 

• anything as required or allowed by the proposed legislation, and 

• what is necessary or convenient to be prescribed in order to carry out or give effect to the  proposed legislation. 

Recent amendments 

On 21 October 2010, the Greens circulated amendments to the proposed Bill. These amendments  largely reflect what was put forward when the Bill was first introduced but have been expanded to  ensure that the ANPHA has the capacity to monitor, evaluate and build evidence. 

The relevant section of the amendments is as follows:53 

  (2) The Agency established by this Act: 

 (a) should have the capacity to effectively monitor, evaluate and build evidence; and 

 (b) should facilitate a national prevention research infrastructure to answer the 

fundamental research questions about effectiveness and best practice; and 

(c) should provide resources and advice for national, state and local policies; and 

(d) should generate new partnerships for workplace, community and school 

 

52.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 23.  53.   Australian Greens, Amendment to the Australian National Preventive Health Agency Bill 2010, Sheet 6178, 21  October 2010, viewed 25 October 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/legislation/amend/r4455_amend_8e7e98c0‐a837‐4987‐b830‐

06558adae359/upload_pdf/6178_Aust_National_Preventative_Health_AG.pdf;fileType=application%2Fpdf   

24  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

interventions; and 

(e) should assist in the development of the prevention workforce; and 

(f) should coordinate and implement a national approach to social marketing. 

Concluding comments 

The establishment of the ANPHA is one of the strategies put forward by Government to create a  national approach to preventive health. However the proposed structure and arrangements of the  Bill do not alleviate the concerns previously raised about the original Bill. Furthermore, the Bill does  not address the arrangements between the ANPHA and the various agencies, LHNs and Medicare  Locals  to  be  established  under  the  NHHN.  This  may  undermine  the  extent  to  which  a  national  approach towards preventive health can be adopted. 

Concerns about collaborative arrangements and proposed structures of the ANPHA aside, perhaps of  greater concern is the lack of clarity about how the social determinants of health will be addressed  by the ANPHA and the proposed emphasis on social marketing campaigns. These are not without  merit, however, social marketing campaigns are considered to be of most benefit when delivered in  conjunction  with  other  programs  and  when  they  consider  the  broader  social  context.  As  noted  previously, many of the social determinants of health are beyond the influence of the health care  system. The proposed Bill does not appear to have established appropriate frameworks to ensure a  collaborative, or holistic, approach to prevention and the promotion of health.  

The evidence about the disparity in health outcomes from the wealthy to the lowest income is not  new and the growing burden of chronic disease would suggest that action is required sooner rather  than later. The ANPHA has the potential to be a dominant player in the preventive health field but  the proposed Bill does not appear to fully exploit this opportunity.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  Australian National Preventive Health Agency Bill 2010     25 

 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: web.library@aph.gov.au. Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

    Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library on (02) 6277 2503.