Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Seeking Asylum: Australia's humanitarian program

Download PDFDownload PDF





Updated 21 January 2011  BACKGROUND NOTE

Seeking asylum: Australia’s humanitarian  program  Elibritt Karlsen  Law and Bills Digest Section 

Janet Phillips and Elsa Koleth   Social Policy Section 


Introduction .................................................................................................................................. 1 

Part I - Background ....................................................................................................................... 2 

Overview of Australia’s humanitarian response since 1945 .................................................... 2 

Refugee and asylum levels and trends .................................................................................... 5 

Part II - The Humanitarian Program ............................................................................................. 7 

The Offshore component of the Humanitarian Program ......................................................... 7 

The Refugee category ......................................................................................................... 7 

The Humanitarian category .............................................................................................. 12 

The Onshore component of the Humanitarian Program ....................................................... 14 

Seeking asylum within Australia ....................................................................................... 14 

Temporary Protection visas (TPVs) .............................................................................. 15 

Seeking asylum in Australian excised territory ................................................................. 17 

Part III - Settlement Initiatives .................................................................................................... 20 

Regional settlement initiatives .............................................................................................. 20 

Key resources .............................................................................................................................. 24 

Appendix A: Explanation of key terms ........................................................................................ 25 

Appendix B: Statistics .................................................................................................................. 27 

Migration and Humanitarian Program (permanent) visa grants since 1989 ......................... 27




Humanitarian Program outcomes by category 1947 to 2009 ............................................... 28 



Onshore asylum applications by financial year since 1989 ................................................... 30 

Onshore asylum applications by calendar year 1989-2009 .................................................. 31 

Regional refugee settlement 2004-2009 .............................................................................. 32 



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Since 1945 Australia has resettled over 700 000 refugees and displaced persons, including  thousands during and immediately after World War II. Today, as part of its planned  Humanitarian Program, the government allocates places each year to refugees and others with  humanitarian needs.1 There were 13 750 places allocated under Australia’s Humanitarian  Program for 2009-10 (an increase of 250 places on 2008-09 planning levels). This comprised  6000 planned places for the resettlement of refugees under the Refugee category mostly  referred to Australia by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees  (UNHCR) and 7750 planned places under the Special Humanitarian Program (SHP). Australia’s  focus for the resettlement of refugees in 2009-10 continued to be on those from Africa, Asia  and the Middle East.2 

While many are aware that Australia accepts a certain number of refugees and other  humanitarian entrants each year, there is a great deal of misunderstanding on the details of  Australia’s humanitarian responses and the complex visa arrangements for refugees and  humanitarian entrants. Often the critical distinction between the places allocated for  ‘refugees’ (people subject to persecution) and those allocated for humanitarian entrants  (people subject to substantial discrimination) is blurred. This is compounded by the fact that  the Humanitarian Program numbers are comprised of both onshore and offshore applicants.  This means the 7750 places currently allocated under the SHP are shared between offshore  humanitarian applicants and refugees granted onshore Protection visas (including those  processed on Christmas Island) and immediate family members of Humanitarian and  Protection visa holders already in Australia.   

Similarly, few understand the difference between Australia’s obligations owed under the 1951  Convention Relating to the Status of Refugees (the 1951 Refugee Convention) which are met  through the onshore component (asylum seekers applying for protection within Australia,  including on Christmas Island) as opposed to its voluntary involvement in the resettlement of  ‘refugees’ referred by the UNHCR which Australia does through the offshore component of the  Humanitarian Program.3  


1.   Department of Immigration and Citizenship (DIAC), Australia’s refugee and humanitarian program, fact  sheet no. 60, viewed 1 December 2009,‐sheets/60refugee.htm 

2.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Budget 2009-10: Humanitarian Program, media release,  12 May 2009, viewed 3 December 2009,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FCM VT6%22 

3.   The Convention relating to the Status of Refugees (adopted 28 July1951, entered into force 22 April 1954)  189 UNTS 137; The Protocol relating to the Status of Refugees (adopted 31 January 1967, entered into force  4 October 1967) 606 UNTS 267. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


Other misunderstandings in the public debate arise from confusion between the offshore  component and the ‘offshore’ processing of asylum seekers on Christmas Island. This is not  assisted by the latter being counted as part of the onshore component while those previously  processed extraterritorially under the ‘Pacific Solution’ were mostly counted under the  offshore component of the Humanitarian Program. 

The aim of this Background Note is to provide greater clarity by tracking the development of  Australia’s humanitarian responses. This then provides a context for examining the main  criteria and processes for entry under both the refugee and humanitarian categories of the  offshore component and refugee entry under the onshore component of the current  Humanitarian Program. Some recent settlement initiatives for refugee and humanitarian  entrants are also briefly examined.4  This paper also explains some key terms (in appendix A)  and includes statistics back to 1945 (in appendix B). 

Part I - Background 

Overview of Australia’s humanitarian response since 1945 

Australia’s first Commonwealth immigration department was established in July 1945.  Subsequently, Australia resettled thousands of post‐war refugees from Europe and ratified the  1951 Refugee Convention on 22 January 1954.  

Prior to the 1970s, Australia’s approach was to respond to humanitarian crises as they arose in  the international arena with a focus on assisting refugees ‘offshore’.5 However, with the arrival  of the Indochinese ‘boat people’ on Australian shores seeking ‘onshore’ protection in the  1970s, the Government saw the need to assess the existing practices and develop a refugee  policy specifically designed to respond to refugee and humanitarian issues.6  

The then Minister for Immigration and Ethnic Affairs, Michael MacKellar, announced that  Australia’s first refugee policy would be based on the following four principles: 

• Australia fully recognises its humanitarian commitment and responsibility to admit 

refugees for resettlement   • The decision to accept refugees must always remain with the Government of Australia  


4.   This publication updates the contents of an earlier Parliamentary Library paper; J Phillips, Australia’s  humanitarian program, Research note, no. 9, 2005-06, Parliamentary Library, Canberra, 2005, viewed 11  December 2009,‐06/06rn09.pdf 

5.   Joint Standing Committee on Migration Regulations, Australia’s refugee and humanitarian system: achieving  a balance between refuge and control, AGPS, Canberra, 1992, p. 31. 

6.   Ibid. and DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, June 2009, p. 21, viewed 25 May  2010,‐hum‐issues/pdf/refugee‐humanitarian‐ issues‐june09.pdf 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


• Special assistance will often need to be provided for the movement of refugees in 

designated situations or for their resettlement in Australia, and    • It may not be in the interest of some refugees to settle in Australia. Their interests may be 

better served by resettlement elsewhere. The Australian Government makes an annual  contribution to the UNHCR which is the main body associated with such resettlement.7   • In 1977 the Fraser Government introduced a Humanitarian Program to administer the new 

policy and respond to the Indochinese humanitarian crisis (and any future crises) in an  orderly manner. The program included the establishment of mechanisms to determine  onshore protection claims and it was intended that the program would provide the  structure whereby future humanitarian intakes from both ‘offshore’ and ‘onshore’ could  be planned and controlled.8  

Since the 1970s Australia has adapted its refugee policy in response to various humanitarian  crises (for example, following the Tiananmen incident in China). These changes included  developing the means to assist asylum seekers who did not fit into the strictly defined  ‘refugee’ category. Until the 1980s, almost all arrivals under the Humanitarian Program were  refugees. In 1981 the Fraser Government introduced the Special Humanitarian Program (SHP)  to assist people who did not fit neatly into the ‘refugee’ category, but who were subject to  human rights abuses and had family or community ties with Australia.9 The SHP, together with  the refugee category, marked the beginnings of the annual program that we have today.

In June 1989 a Comprehensive Plan of Action (CPA) was adopted at the International  Conference on Indochinese Refugees held in Geneva in response to the flow of asylum seekers  from Vietnam and Laos. Australia, under the Hawke Government, was one of 51 nations that  endorsed this agreement.10 Between 1975 and 1991 Australia accepted more than 130 000  Indochinese refugees.11 

Between 1989 and 1991 there was an increase in people claiming refugee status due primarily  to the Tiananmen Square incident in China in June 1989—most of the Chinese applicants in the 


7.   M MacKellar, House of Representatives, Debates, 24 May 1977, pp. 1713-1716. 

8.   D McMaster, Asylum seekers: Australia’s response to refugees, Melbourne University Press, 2001, p. 70; and  DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, op. cit., p. 21. Most of the 79 000 Vietnamese  who arrived in Australia between 1975 and 1985 came from South‐East Asian refugee camps. The first  refugee boat from Vietnam arrived in Darwin in April 1975. Between May 1977 and 1981 there were an  estimated 2097 unauthorised arrivals by boat. Source: J Jupp, The Australian People: an encyclopaedia of  the nation, its people and their origins, Cambridge University Press, 1988, p. 384. See also B York, Australia  and refugees 1901-2002: an annotated chronology based on official sources, Chronology, Parliamentary  Library, Canberra, 2003, viewed 1 December 2009, 

9.   DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, op. cit., p. 22. The definition of a refugee  under the 1951 Refugee Convention is explained in detail later in this paper. 

10.   Ibid. 

11.   Ibid. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


country at the time were allowed to stay by the Hawke government.12 There were 16 248  protection visa applications during 1990-91, with about 77 per cent coming from Chinese  nationals.13 

By the early 1990s, a comprehensive refugee system was in place within the immigration  portfolio and in January 1993 a decision was made by the Keating government to officially  separate the Humanitarian Program from the Migration Program.14  

In 1996 the Howard Government introduced the practice of specifically identifying and linking  the onshore and offshore components of the Humanitarian Program ‘to improve program  management’.15 This meant that ‘offshore refugee and humanitarian’ and ‘onshore protection’  were separately identified and included together in the same program, ‘Humanitarian and  Refugee Resettlement’ for the first time.  Before that, onshore protection was included under  the ‘Onshore Program Delivery’ program while the refugee and humanitarian sub‐program  was included under ‘Offshore Program Delivery’.16 In addition, the Howard Government  introduced the practice of setting aside quotas (planned places) for ‘onshore’ places: 

For the first time, a federal government had set aside a quota for refugees arriving in Australia  without prior application. Before then refugees had been assessed on the basis of need rather  than on the number of places available.17 

Since then practices have varied in terms of planning, managing and counting the onshore or  offshore components of the Humanitarian Program. Currently, onshore visa grants are not  specifically allocated planning places (they are shared with the overall planning figures for the  Humanitarian Program each year).  

Australia has continued to respond to global resettlement needs as they have arisen. These  have included those resulting from the Balkan crisis in 1991 and from wars and unrest in the  Middle East and Central Asia—mostly Iraq and Afghanistan. In 1999 the Government created  the temporary safe haven category to deal with Kosovars and East Timorese who had been 


12.   K Betts, ‘Immigration policy under the Howard government’, Australian Journal of Social Issues, May 2003,  viewed 1 December 2009,;query=Id%3A%22library%2Fjrnart%2F27M9 6%22 

13.   DIAC, Seeking asylum within Australia, fact sheet no. 61, viewed 8 December 2009,‐sheets/61asylum.htm 

14.   Department of Immigration and Ethnic Affairs, Refugee and humanitarian issues: the focus for Australia,  1994; and DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, op. cit., p. 23. 

15.   DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, op. cit., p. 23. 

16.   See the Department of Immigration and Multicultural Affairs 1995-96 and 1996-97 annual reports for more  detail. 

17.   D McMaster, Asylum seekers: Australia’s response to refugees, op. cit., p. 62; and P Ruddock (Minister for  Immigration and Multicultural Affairs), 1996-97 Humanitarian Program, media release, 3 July 1996. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


displaced by upheaval in their country (DIAC subsequently granted 5900 Safe Haven visas to  Kosovars and East Timorese in 1999-2000).  

From 2003-04 to 2006-07, Australia’s focus was on resettling refugees from Africa. In 2003-04  over 70 per cent of refugee resettlement grants were allocated to Africa and 24 per cent to the  Middle East and South‐West Asia (down from 40 per cent in 2002-03).18 In more recent years  the priority focus has been more evenly spread between Asia, the Middle East and Africa—in  2008-09 each region was reserved an allocation of 33 per cent under the offshore  resettlement program.19 Iraqis received the largest number of grants under the 2008-09  humanitarian program with 2874 visas granted, followed by Burmese (2412) and Afghans  (847).20 

Refugee and asylum levels and trends  

There is a great deal of confusion about the difference between an asylum seeker and a  refugee and often the terms are used interchangeably or incorrectly. An asylum seeker is  someone who is seeking international protection but whose claim for refugee status has not  yet been determined. In contrast, a refugee is someone who has been recognised under the  1951 Refugee Convention to be a refugee.


The vast majority of people seeking asylum, 75 to 95 per cent, remain in their region of origin,  thus placing the burden on neighbouring countries. Four out of five refugees reside in  developing countries. According to the UNHCR: 

The available statistical evidence demonstrates that most refugees remain in their region of  origin and flee to neighbouring countries. Indeed, the major refugee generating regions  hosted on average between 75 and 91 per cent of refugees within the region. UNHCR  estimates that some 1.7 million refugees (16 per cent out of the total of 10.5 million) live  outside their region of origin.22  


18.   Department of Immigration and Multiculturalism and Indigenous Affairs (DIMIA), Refugee and humanitarian  issues: Australia’s response, 2005, pp. 18 and 34, viewed 1 December 2009,‐fullv2.pdf 

19.   DIAC, Refugee and humanitarian issues: Australia’s response, 2009, p. 43, op. cit. 

20.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Australia delivers on refugee commitments, media  release, 1 September 2009, viewed 25 August 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FQ0 OV6%22   

21.   J Phillips, Asylum seekers and refugees: what are the facts?, Background note, Parliamentary Library,  Canberra, 2010, viewed 30 July 2010, 

22.   UNHCR, 2008 Global trends, 2009, pp. 4 and 7, viewed 21 December 2009,   

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


For example, in 2008 Pakistan was host to the largest number of refugees worldwide (1.8  million), followed by Syria (1.1 million) and Iran (980 000).23  


Some asylum seekers do make their way to countries in other regions. The UNHCR summarises  trends in the number of individual asylum claims submitted in 44 industrialised countries in  Europe and selected non‐European countries each year. In 2009 these countries received an  estimated 377 200 asylum applications.24  

Around the world most asylum claims are lodged in Europe, the USA and Canada. More asylum  claims are lodged in Europe (particularly in France, Germany and the UK) than in any other  part of the world.25 Asylum claims in Europe have remained stable over the last three years  with 286 700 asylum claims in 2009; 283 700 in 2008; and 249 600 in 2007. In 2009, the largest  number of asylum claims for an industrialised country was in the USA with 49 000 claims,  closely followed by France with 42 000 and Canada with 33 300 claims.26 In comparison, a  relatively small number—6500 claims—were lodged in Australia and New Zealand combined in  2009.27  

The UNHCR also provides indicators of the capacity of destination countries to host asylum  seekers. These include statistics on asylum applications as a proportion of the population and  GDP per capita. In terms of individual share in the total number of asylum applications  received per 1000 inhabitants, Australia had 0.2 asylum applications per 1000 inhabitants in  2008. In these terms, Australia was ranked number 22 out of the 51 countries that were  included in the UNHCR report Asylum levels and trends in industrialized countries 2008.  Australia was ranked number 24 per 1 USD/GDP per capita for 2004-08. The less prosperous  countries of Cyprus and Malta were the ones that received the highest number of applications  compared to their national populations in 2008. France and the USA received the highest  number of applications per capita compared to their national economies.28 


23.   Ibid., p. 2. For discussion of the challenges for neighbouring countries see N Kelly, ‘International refugee  protection challenges and opportunities’, International journal of refugee law, vol. 19, no. 3, 1 October  2007, viewed 11 December 2009,;query=Id%3A%22library%2Fjrnart%2FR3NP 6%22   

24.   UNHCR,  Asylum levels and trends in industrialized countries 2009, UNHCR, Geneva, 2010, pp. 3-4, viewed 5  May 2010, 

25.   H Spinks, Refugees and asylum seekers: a guide to key electronic resources, Background note, Parliamentary  Library, Canberra, 2009, viewed 16 March 2010, and UNHCR, Asylum levels and  trends in industrialized countries 2009, op. cit. 

26.   UNHCR, Asylum levels and trends in industrialized countries 2009, op. cit., p. 5. 

27.   Ibid., p. 5. 

28. UNHCR, Asylum levels and trends in industrialized countries 2008, pp. 8, 9 and 13, viewed 11

December 2009,

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


In summary, Australia’s resettlement of refugees and processing of asylum claims are small in  the context of these international trends. In terms of our individual share of the number of  asylum applications received by industrialised countries only a small number are lodged in  Australia (6500 claims were lodged in Australia and New Zealand combined in 2009).29 In  terms of refugee resettlement, Australia’s contribution is also modest. As noted by the Prime  Minister, Julia Gillard, in an address to the Lowy Institute in July 2010: 

Last year, Australia received 0.6 per cent of the world’s asylum seekers. Refugees, including  those referred for resettlement by the United Nations High Commission on Refugees, make  up less than 8 per cent of migrants accepted in Australia. Even if all those who arrived in  unauthorised boats were found to be refugees—which they will not—they would still be only  1.6 per cent of all migrants to Australia.30 

Part II - The Humanitarian Program 

Australia’s immigration program is divided into two distinct programs—the Migration Program  for skilled and family migrants and the Humanitarian Program for refugees and those in  humanitarian need. The Humanitarian Program is comprised of an offshore and an onshore  component.  

The Offshore component of the Humanitarian Program 

• The  majority  of  Australia’s  humanitarian  program  visas are  granted  under  the  offshore 

component,  that  is,  to  persons  who  apply  for  a  visa  before  coming  to  Australia.  The  offshore component includes two categories of permanent visa, the Refugee category and  the Special Humanitarian Program (SHP) category.  

The Refugee category 

According to the 1951 Refugee Convention a refugee is any person who: 

… owing to well‐founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality,  membership of a particular social group or political opinion, is outside the country of his  nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection  of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former 


29.   See J Phillips, Asylum seekers and refugees: what are the facts?, op. cit.  

30.   J Gillard (Prime Minister), Moving Australia forward, speech to the Lowy Institute, 6 July 2010, viewed 30  July 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FIE8X 6%22 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to  return to it…31 

When an asylum seeker (someone who is yet to be recognized as a refugee) flees their  homeland for fear of persecution, they will normally approach the authorities in another  country (their host State) for protection. Alternatively, or in addition, they may also approach  the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), especially if the host State is not  a party to the 1951 Refugee Convention.  The UNHCR will register all asylum seekers and  others of concern to the office so that they can (amongst other things) prevent people being  returned involuntarily to a place where they could face persecution. Aside from providing legal  and physical protection, the UNHCR also assists refugees find an appropriate durable solution  to their plight, by voluntarily repatriating to their homeland, integrating into countries of  asylum or being resettled to a third country.  

Resettlement is the term used by UNHCR to describe ‘the transfer of refugees from the  country in which they have sought refuge to another State that has agreed to admit them’.32  Broadly speaking, resettlement is a mechanism which provides protection to refugees whose  life, liberty, safety, health or fundamental human rights are at risk in the country in which they  have sought refuge (country of first asylum).33 Refugees do not have a right to be resettled and  States are not legally obligated under the 1951 Refugee Convention or any other instrument to  accept refugees for resettlement. It is a voluntary scheme coordinated by the UNHCR which,  amongst other things facilitates burden and responsibility sharing amongst signatory States.  Only about 20 nations worldwide participate in UNHCR resettlement programs and accept  quotas of refugees on an annual basis.34 However, figures indicate that less than one per cent  of the world’s refugees may be resettled in any given year.35 UNHCR estimates that 747 000  refugees will be in need of resettlement in 2010, but only 79 000 places are offered annually  by all resettlement states together.36 Significantly, UNHCR emphasises that resettlement 


31.   Article 1A(2) of the 1951 Refugee Convention. 

32.   UNHCR, UNHCR Master Glossary of Terms, June 2006, viewed 14 December 2009, 

33.   UNHCR, ‘Frequently asked questions about resettlement’, p. 2, viewed 15 December 2009, 

34.   The bulk of the following section has been reproduced from J Phillips and H Spinks, Boat arrivals in Australia  since 1976, Background note, Parliamentary Library, Canberra, 2009, viewed 11 December 2009, 

35.   Statement by Erika Feller (UNHCR’s Assistant High Commissioner for Protection) at 58th session of the  Executive Committee of the High Commissioner’s Program, 3 October 2007 cited in UNHCR, ‘Frequently  asked questions about resettlement’, op. cit., p. 1. 

36.   UNHCR, ‘Frequently asked questions about resettlement’, op. cit., p. 5. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 


should complement and not be a substitute for the provision of protection to persons who  apply for asylum under the Convention.37  

Not every refugee will be eligible for resettlement. In fact, the shortage of places means that  UNHCR will only recommend or refer the neediest of cases. The criteria used by UNHCR to  select refugees for resettlement include the following: 

• When there is no other way to guarantee the legal or physical security of the refugees 

concerned in the country of first asylum; this includes a threat of refoulement (forced  return)  • Survivors of torture and violence, where the conditions of asylum could result in further 

trauma or where appropriate treatment is not available  • Persons with medical needs, in particular life‐saving treatment that is unavailable in the 

country of first asylum  • Women and girls at risk, where there is a real risk that they could be exposed to sexual or 

gender‐based violence  • Children and adolescents, where a best interests determination supports this 

• Elderly refugees who may be particularly vulnerable and for whom resettlement appears 

to be the best solution, generally due to family links  • When it represents the only means to reunite refugee families who, owing to refugee 

flight or displacement, find themselves divided by borders or by entire continents, or  • When voluntary repatriation or local integration are not available or feasible in the 

foreseeable future.38 

If the UNHCR determines that a refugee does not qualify for resettlement they do not provide  detailed reasons for their decision. Moreover, there is no right of appeal if the UNHCR  determines that a refugee does not qualify for resettlement. 

Though the UNHCR recommends or refers people for resettlement, the ultimate decision to  grant a visa rests with the participating State. There are five offshore visa subclasses under  Australia’s Refugee and Humanitarian (Class XB) visa, though only the following four require  the applicant to be subject to persecution: 

• Refugee (visa subclass 200) 

• In‐Country Special Humanitarian (visa subclass 201) 

• Emergency Rescue (visa subclass 203), and 

• Woman at Risk (visa subclass 204). 39  


37.   Ibid. 

38.   Ibid., p. 3. 

39.   The fifth offshore visa subclass is Global Special Humanitarian (Subclass 202) which is discussed in further  detail under the ‘Humanitarian category’ heading below. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



In 2009-10, Australia granted 5173 Refugee visas, 24 In‐Country Special Humanitarian visas, 0  Emergency Rescue visas, and 806 Woman at Risk visas.40 

There is no legal requirement that a person be registered with UNHCR prior to applying but in  practice applicants have been recognised as refugees by the UNHCR and have been referred to  DIAC for resettlement.41 This means they have satisfied one or more of the above criteria used  by the UNHCR to determine which refugees are in need of resettlement. A Refugee visa  (subclass 200) differs significantly from the onshore protection visa granted to refugees within  Australia (discussed below). The main difference is that refugees seeking to enter Australia on  a Refugee visa (subclass 200) must satisfy additional visa criteria. In addition to the person  being subject to persecution and meeting health, character and national security  requirements, the Minister must be satisfied that there are ‘compelling reasons for giving  special consideration to granting the visa’ having regard to: 

• the degree or severity of persecution to which they are subject 

• the extent of their connection with Australia 42  

• whether another country can provide for the applicant’s settlement and protection from 

persecution and  • the capacity of the Australian community to provide for their permanent settlement 43 .  

Also, the Minister must be satisfied that their permanent settlement would be the appropriate  course for the applicant and would not be contrary to the interests of Australia.44  

Moreover, the visa grant must be consistent with ‘the regional and global priorities of the  Commonwealth in relation to the settlement of persons in Australia on humanitarian  grounds’.45 In other words, there must be a place available for the grant of a visa within the  allocation for the given program year.46 Australia decides the size and regional composition of 


40.   A total of 6003 visas: DIAC, 2009-10 Annual Report, Canberra, p. 105. 

41.   ‘Failure to register with the UNHCR or government authorities of the host country is not grounds for  refusing the applicant a subclass 200 (or any other Class XB subclass) visa. An applicant may present strong  claims against subclass 200 criteria and be eligible to be granted the visa even though they have not  registered with the UNHCR or the local authorities’: DIAC, Procedures Advice Manual 3 (PAM3), GenGuide  D-Humanitarian visas-visa application and related procedures, accessed using Legend database. 

42.   Ibid. This requires an assessment of the nature of any family or social ties the applicant has in Australia.  

43.   Ibid. In assessing this factor DIAC takes into account ‘whether the applicant has a proposer, and if so, the  level of assistance the proposer is likely to be able to provide, other support that may be available to the  applicant from relatives, friends and community organisations in Australia, the applicant’s likely  employment prospects, taking into account their work history, qualifications and English language ability’. 

44.   There is no merits review available for applicants refused a Refugee (subclass 200) visa. 

45.   Migration Regulations 1994, Schedule 2, Subclass 200, criterion 200.203. 

46.   DIAC, PAM3 - Migration Regulations: Assessing offshore humanitarian (Class XB) visa applications, accessed  using Legend database.  

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



its resettlement program taking into account information on global resettlement needs and  priorities from the UNHCR, the views of stakeholders and the community’s capacity to assist.  The Minister determines the number of places to be allocated including the regions,  nationalities and ethnic or religious groups that will be the focus of the program that year.47 

Since 1996-97 the Australian Government has numerically linked the onshore and offshore  humanitarian programs. This means that the size of the offshore refugee resettlement  program is influenced by a number of factors, including the number of people within Australia  that are found to be refugees. The Refugee Council of Australia argues that numerically linking  the onshore and offshore programs in this way blurs the critical distinction that should be  maintained between Australia’s international obligations and voluntary contribution to burden  sharing: 

The linking policy blurs the distinction between Australia’s obligations as a signatory to the  Refugee Convention (addressed through the onshore component) and our voluntary  contribution to the sharing of international responsibility for refugees for whom no other  durable solution is available (addressed through the offshore component) … No other country  in the world links its onshore and offshore programs in this way.48  

The following table indicates the number of offshore refugee visas granted to people who  were subject to persecution since 1999: 

  99‐00  00‐01  01‐02 02‐03 03‐04 04‐05 05‐06 06‐07  07‐08  08‐09

Offshore refugee   visa grants  3802  3997  4160  4976  4134  5511  6022  6003  6004  6499 

Source: DIAC, Population flows: immigration aspects 2008-09, source data, chapter 4, 2010. 

Significantly, the allocated annual number of refugee visas is also taken by refugees’  immediate family members. As DIAC explains: 

In most cases, immediate family members are granted the same visa as the proposer and are  given the same travel and settlement assistance. For example, the immediate family of a  proposer who entered Australia on a Refugee (subclass 200) visa will also be granted a  Refugee visa…49 


47.   DIAC, PAM3, GenGuide D‐ Humanitarian visas - visa application and related procedures, accessed using  Legend database, op. cit. 

48.   Refugee Council of Australia, ‘Myths and facts about refugees and asylum seekers’, viewed 6 July 2010,‐ %20Myths%20and%20facts%20about%20refugees%20and%20asylum%20seekers%202010.pdf  

49.   DIAC, ‘The Special Humanitarian Program’, DIAC website, viewed 6 July 2010,‐client‐info‐sheet.pdf 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



The Humanitarian category 

The Global Special Humanitarian (subclass 202) is the fifth visa subclass under Australia’s  Refugee and Humanitarian (Class XB) visa. It is known as the Special Humanitarian Program or  SHP. Significantly, this visa is not for people fleeing persecution for a Convention reason but  rather for people who are ‘subject to substantial discrimination amounting to gross violation of  human rights’ in their home country. Substantial discrimination involves a lower threshold  than persecution. It might involve: 

• arbitrary interference with the applicant's privacy, family, home or correspondence 

• deprivation of means of earning a livelihood, denial of work commensurate with training 

and qualifications and/or payment of unreasonably low wages  • relegation to substandard dwellings 

• exclusion from the right to education 

• enforced social and civil inactivity 

• removal of citizenship rights 

• denial of a passport, or 

• constant surveillance or pressure to become an informer. 50  

If the visa applicant is subject to substantial discrimination in their home country, then their  entry to Australia must also be supported by a proposer who is an Australian citizen,  permanent resident or eligible New Zealand citizen, or an organisation that is based in  Australia. The ‘proposer’ is responsible for the settlement of the person they have proposed  which could include:  

• airfares for them to travel to Australia 

• providing accommodation upon arrival and assisting them to find permanent 

accommodation and  • providing information and orientation assistance. 51  

Just like refugees, applicants for this humanitarian visa must also satisfy health, character and  national security requirements. In addition, those that are being proposed (as described  above) must also satisfy the Minister that there are compelling reasons for giving special  consideration to granting the applicant a visa (as discussed above under the refugee category).  


50.   DIAC, PAM3, GenGuide D-Humanitarian visas-visa application and related procedures, accessed using  Legend database, op. cit. 

51.   ‘Information and orientation assistance’ means assisting the entrant to access: income support through  Centrelink; permanent housing; Medicare; health services (e.g. doctor, dentist and pharmacy); employment  services (e.g. Job Network); education and training services (e.g. Adult Migrant English Program, children’s  schooling); translating and interpreting services; banking services; childcare services; and transport’. DIAC,  ‘Refugee and special humanitarian proposal Form 681’, viewed 12 July 2010,  

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Under what is called the ‘split family’ provisions, the Special Humanitarian visa is also used to  enable the entry of immediate family members of particular visa holders. For instance, a  person who has been granted a Special Humanitarian visa can ‘propose’ their spouse or de  facto partner and/or dependent children.52 Significantly, refugees within Australia who are  granted an onshore Protection visa (subclass 866) may also support the applications of their  immediate family to enter Australia under the Special Humanitarian visa (subclass 202). This  includes immediate family members of refugees currently processed on Christmas Island.53  

In 2007-08, more than 34 000 people applied under the SHP.54 However, many are refused on  the basis that they do not adequately demonstrate compelling reasons for the grant of visa.  There is no merits review available for applicants who are refused this visa. According to DIAC,  ‘the most successful applicants have close family in Australia and have demonstrated strong  claims of discrimination in their home country’.55  

The following table indicates the number of Special Humanitarian (subclass 202) visas granted  since 1999: 

  99‐00  00‐01  01‐02 02‐03 03‐04 04‐05 05‐06 06‐07  07‐08  08‐09

SHP visa grants  3051  3116  4258 7280 7669 6585 6736 5313  5110  4630

Source: DIAC, Population flows: immigration aspects 2008-09, source data, chapter 4, 2010. 

Interestingly, the Special Humanitarian visa (subclass 202) has also been granted to people  within Australia who have successfully sought Ministerial intervention.56 In addition, some  people who entered Australia on a Secondary Movement visa (subclass 447 or 451) after  having been processed in Nauru or Papua New Guinea under the former Government’s ‘Pacific  Solution’ were also processed under the SHP component of the Humanitarian Program.57  


52.   Immediate family members need not satisfy other primary criteria to be satisfied at time of application,  such as being subject to substantial discrimination. 

53.   DIAC, ‘The Special Humanitarian Program’, op. cit. 

54.   Ibid.   

55.   Ibid.   

56.   For example, in 2008-09, 75 visas were granted in Australia through Ministerial intervention. See DIAC,  Annual Report 2008-09, p. 86. Similarly, in 2006-07, 92 visas granted onshore through the ministerial  intervention process. See DIAC, Annual Report 2006-07, viewed 12 July 2010,‐07/html/outcome1/output1_2_1.htm  

57.   S Kneebone, ‘The Pacific Plan: The Provision of ‘Effective Protection’?’, International Journal of Refugee Law,  no. 18, 2006, p. 719.    

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



The Onshore component of the Humanitarian Program 

Seeking asylum within Australia 

As the bulk of Australia’s humanitarian visas are granted to refugees and humanitarian  applicants assessed offshore, only a relatively small number of Protection visas go to asylum  seekers processed by DIAC officials either on Christmas Island or within Australia. Historically,  boat arrivals have only made up a small proportion of asylum applicants. However, more  recently this proportion has shifted due to an increase in boat arrivals.  


As asylum seekers 

attempting to travel by aeroplane to Australia without the requisite documentation will not be  permitted to board, Australia manages the movement of non‐citizens across its border by, in  effect, pushing the border offshore.58 

When an onshore Protection visa application is made, the Department decides if the applicant  engages Australia’s protection obligations under the 1951 Refugee Convention. The criteria for  a Protection visa (subclass 866) are set out in the Migration Act 1958 (Cth) (Migration Act) and  the Migration Regulations 1994. Most relevantly, subsection 36(2) of the Migration Act  provides that ‘a criterion for a Protection visa is that the applicant for the visa is a non-citizen  in Australia to whom the Minister is satisfied Australia has protection obligations under the  Refugees Convention as amended by the Refugees Protocol …’. Particular terms relevant for  the purposes of applying the 1951 Refugee Convention have been defined in the Migration  Act, such as, ‘persecution’ (section 91R), ‘membership of a particular social group’ (section  91S), ‘non‐political crime’ (section 91T), and ‘particularly serious crime’ (section 91U). An  expansive body of common law (court judgments) has also evolved that assists decision‐ makers when determining Protection visa applications. 

Eligible asylum seekers have access to free, professional migration advice and application  assistance under the Government’s Immigration Advice and Application Assistance Scheme  (IAAAS).59  

The Migration Act requires all unlawful non‐citizens (people without a valid visa) to be  detained under subsection 189(1) of the Migration Act. However, when a person applies for an  onshore Protection visa they automatically apply for a bridging visa to give them ‘lawful’ status 


58.   DIAC, Seeking asylum within Australia, fact sheet no. 61, viewed 8 December 2009,‐sheets/61asylum.htm Note: According to DIAC annual reports from  2000-01 to 2008-09, each year approximately 1500 people are refused entry at airports and seaports.  These are not to be confused with people who enter Australia with a valid visa and subsequently apply for  protection; DIAC, ‘Managing the border’, DIAC website, viewed 26 July 2010,‐the‐border/pdf/mtb‐chapter1.pdf  

59.   ‘Persons eligible for Application Assistance include all protection visa applicants in detention, and the most  disadvantaged protection visa applicants and other visa applicants in the community’. DIAC, Immigration  Advice and Application Assistance Scheme, fact sheet no. 63, viewed 5 August 2010,‐sheets/63advice.htm 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



while their application is being processed which means that provided the criteria for the  bridging visa are satisfied, such people will not be detained. 

Independent merits review is available through the Refugee Review Tribunal (RRT) or for  character related issues, through the Administrative Appeals Tribunal (AAT). Judicial review  proceedings may also be commenced in the Federal Magistrates Court, the Federal Court  and/or the High Court of Australia. The Minister may also personally intervene and substitute a  decision of the RRT or AAT with a more favourable decision if it is determined to be in the  public interest, such as on humanitarian grounds.     

Protection visa applicants found to be owed protection and who meet all health, character and  security requirements are granted a permanent Protection visa (subclass 866). The number of  visas granted to refugees in Australia (including persons processed on Christmas Island) has  been relatively low since 2002:  

  99‐00  00‐01  01‐02  02‐03  03‐04  04‐05  05‐06  06‐07  07‐08  08‐09 

Onshore refugee  visa grants  2458  5741  3891 869 2020 1082 1386 1701  1900  2378 

Source: DIAC, Population flows: immigration aspects 2008-09, source data, chapter 4, 2010. 

Temporary Protection visas (TPVs) 

In October 1999 the Howard Government introduced Temporary Protection visas (TPVs) for  asylum seekers arriving without a visa who were subsequently assessed by the department to  be refugees. Before then, all refugees, including unauthorised arrivals found to be refugees  were given immediate access to permanent Protection visas.60  

TPV holders were only eligible for some of the settlement services funded by the  Commonwealth to assist new arrivals in Australia. Unlike permanent Protection visa holders,  TPV recipients had no family reunion rights and no right to re‐enter the country if they decided  to depart Australia.61 

The TPV was initially granted for a period of three years, with the option of applying for further  protection before the end of that period. In September 2001, changes were made to the  legislation that determined that TPV recipients applying for further protection were ‘not able  to access a permanent Protection visa if, since leaving their home country, they had resided 


60.   For more background see J Phillips, Temporary Protection Visas, Research note no. 51, Parliamentary  Library, Canberra, 2004. 

61.   Ibid. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



for at least seven days in a country where they could have sought and obtained effective  protection (‘the 7 day rule’).62 

In July 2004, the government announced new measures allowing TPV and other Temporary  Humanitarian Visa (THV) holders--such as Temporary Humanitarian Stay Visa or Temporary  Humanitarian Concern Visa recipients in Australia when the regulations commenced--to apply  for mainstream migration visas to remain in Australia permanently, without requiring them to  leave the country to lodge their applications. The then Minister for Immigration and  Multicultural and Indigenous Affairs, Amanda Vanstone, stated that ‘this decision in relation to  the opportunity for those on TPVs to apply to stay in Australia permanently recognises the fact  that many TPV holders are making a significant contribution to the Australian community,  particularly in regional areas’.63  

This initiative took effect on 27 August 2004, along with a new Return Pending visa (Subclass  695) allowing people found not to be in need of further protection to remain in the country for  18 months (with continued access to the same benefits and visa conditions as the TPV and  THV), in order to make arrangements to depart.64  

In the 2008-09 Budget the Rudd Government announced that it would honour an election  commitment to abolish the TPV regime which it considered to be inhumane, unfair and  ineffective.65 The abolition came into effect on 8 August 2008. This meant that all onshore  applicants (including those processed on Christmas Island) found to engage Australia’s  protection obligations would receive a permanent Protection visa.66 Some other temporary  humanitarian visas granted to people outside Australia (such as those that processed on Nauru  and Manus Island) were also abolished on that date. In addition, the ‘7 day rule’ was removed  which means that a Protection visa applicant is now eligible for a visa regardless of whether 


62.   Ibid. 

63.   A Vanstone (Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs), New measures for TPV  holders, media release, 13 July 2004, viewed 25 August 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F8HI D6%22  

64.   This is not to be confused with the Removal Pending Bridging Visa (Subclass 070), introduced in May 2005,  enabling the release from detention of long‐term detainees, determined not to be refugees by Australia, but  who could not be easily removed in practice. 

65.   C Evans, Refugee Policy Under The Rudd Government â€ The First Year, Address to the Refugee Council of  Australia, 17 November 2008, viewed 5 August 2010,‐01.php  

66.   Current and former holders of a TPV/THV also had their status resolved permanently through the grant of a  Resolution of Status (RoS) subclass 851 visa. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



since leaving their home country they resided for a period of seven days or more in a country  in which they could have sought and obtained effective protection.67 

In May 2010, the Coalition announced in a policy statement that, if elected: 

Consistent with the announcement by the then Leader of the Opposition on 13 November  2009 to introduce a non‐permanent visa for asylum seekers who arrive without authorisation,  the Coalition will re‐introduce temporary protection visas (TPVs).68  

Seeking asylum in Australian excised territory 

Following the so‐called ‘Tampa incident’ of August 2001, the Howard Government succeeded  in passing the Migration Amendment (Excision from Migration Zone) Act 2001 that meant  asylum seekers who entered Australia at an ‘excised offshore place’ such as Ashmore and  Christmas Islands were legally prevented from making a valid visa application under Australian  law.69 Excision of Australian territory became part of what is commonly known as the ‘Pacific  Solution’, a broader policy to discourage asylum seekers from travelling to Australia by boat  without a valid visa.  

Under the ‘Pacific Solution’, people attempting to enter Australia’s migration zone were  intercepted at sea and where possible either returned to Indonesia, taken to a third country  for processing (Manus Island in Papua New Guinea or Nauru), or taken to Australian  immigration facilities at Christmas Island. People found to be refugees had no guarantee of  being resettled to Australia.70  

A total of 1637 people were detained in the Nauru and Manus facilities between September  2001 and February 2008—1153 (70 per cent) were ultimately resettled to Australia or other 


67.   DIAC, Abolition of temporary protection visas (TPVs) and temporary humanitarian visa (THVs) and the  resolution of status visa (subclass 851), fact sheet no. 68, viewed 25 August 2010,‐sheets/68tpv_further.htm  

68.   Coalition, Restoring sovereignty and control to our borders, Policy directions statement, 27 May 2010,  viewed 29 July 2010,;query=Id%3A%22library%2Fpartypol%2FGR FX6%22. See also: M Turnbull, Coalition’s strong stand on border protection, media release, 3 November  2009, viewed 9 December 2009,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FHX6 V6%22 

69.   The controversial Tampa incident involved 433 asylum seekers on route to Australia being rescued by a  Norwegian freighter, the Tampa. These asylum seekers were refused entry to Australia, transferred to  HMAS Manoora and (along with later arrivals) sent to the Pacific island of Nauru. A Millbank and J Phillips,  Protecting Australia’s borders, Research note, no. 22, 2003-04, Parliamentary Library, Canberra, 2003,  viewed 9 December 2009,‐04/04rn22.htm 

70.   Ibid.  

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



countries.71 Those taken to Australia were mostly granted three or five year Secondary  Movement Humanitarian visas.72 On 8 February 2008, the ‘Pacific Solution’ came to an end as  the last 21 asylum seekers detained at the Offshore Processing Centre (OPC) in Nauru were  resettled to Australia. The Rudd Government announced that the centres on Manus and Nauru  would no longer be used, but confirmed that future unauthorised boat arrivals or ‘offshore  entry persons’ as they are known under the Migration Act would continue to be processed on  Christmas Island.73  


Under current arrangements, asylum seekers that arrive at an ‘excised offshore place’ without  a valid visa are deemed to be ‘offshore entry persons’ and are not eligible to apply for any visa.  They are barred from applying under section 46A of the Migration Act. Offshore entry persons  may be detained under subsections 189(3) or (4) of the Migration Act. Current Government  policy is that all ‘offshore entry persons’ will be detained for the management of health,  identity and security risks to the community.  

Though asylum seekers that are intercepted at sea and taken to Christmas Island are barred  from lodging a visa application under Australian law, they are nonetheless able to seek asylum  and have their claims processed under a special non‐statutory Refugee Status Assessment  (RSA) procedure. This procedure involves departmental officers making an assessment on  whether a person is a refugee within the meaning of the 1951 Refugee Convention. Asylum  seekers have access to publicly funded migration agents to assist with the process and can  seek a non‐statutory merits review of negative decisions. Such decisions are not made publicly  available. If a person is found to be a refugee, their case will be referred to the Minister for  Immigration and Citizenship who will personally decide whether it is in the public interest to  permit them to apply for an onshore Protection visa. If so, they will be eligible to make a valid  visa application.74 The statutory criteria to be satisfied for onshore Protection visas are  discussed earlier. Some ‘offshore entry persons’ such as unaccompanied minors and families  that are physically relocated to the Australian mainland appear to retain their original legal  status (‘offshore entry persons’) and are processed as they would be as if they physically  remained on Christmas Island.  


71.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Last refugees leave Nauru, media release, 8 February  2008, viewed 9 December 2009,‐ releases/2008/ce08014.htm 

72.   The Secondary Movement Offshore Entry (Temporary) Subclass 447 and Secondary Movement Relocation  (Temporary) Subclass 451 visas were abolished in August 2008. See DIAC, Abolition of temporary protection  visas (TPVs) and temporary humanitarian visa (THVs) and the resolution of status visa (subclass 851), op. cit. 

73.   Ibid. See also DIAC, Australia’s excised offshore places, fact sheet no. 81, viewed 9 December 2009,‐sheets/81excised‐offshore.htm 

74.   DIAC answer to a Question on Notice taken at the Senate Legal and Constitutional Affairs Committee  hearing into the Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill, 7 August 2009, viewed 15  December 2009,‐dfce‐ 49e6‐b5ed‐9fe8c03379bb 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Some commentators question whether the processing on Christmas Island is equitable and as  fair as onshore processing arrangements. In Immigration detention and offshore processing on  Christmas Island, the Australian Human Rights Commission (AHRC) states that ‘the provisions  of the Migration Act relating to excised offshore places create a two‐tiered system for  determining whether an asylum seeker is a refugee’ and that asylum seekers arriving in an  excised offshore place: 

• are barred by the Migration Act from submitting a valid application for any visa, including a 

Protection visa—this only becomes possible if the Minister exercises his or her discretion  to allow an application to be submitted  • do not have access to independent merits review by the RRT or the AAT—instead they 

have access to an Independent Reviewer who conducts a review of the initial RSA decision  and makes a non‐binding recommendation to the Minister   • have very limited access, if any, to judicial review of a decision made by a DIAC officer or 

an Independent Reviewer that the person is not a refugee.75 

In the last financial year approximately 90-95 per cent of assessments completed on Christmas  Island resulted in Protection visas being granted.76 A total of 1254 refugee claims from people  on Christmas Island were assessed between 1 July 2009 and 31 January 2010.77 Of the 1254  claims assessed, 110 people were assessed as not being refugees.78 These figures suggest that  1144 (approximately 91 per cent) of those claims assessed on Christmas Island between 1 July  2009 and 31 January 2010 resulted in the claimant being found to be a refugee. 

However, in her address to the Lowy Institute on 6 July 2010, the newly appointed Prime  Minister, Julia Gillard, confirmed that the acceptance rates for Afghans had dropped markedly  since processing was suspended for Afghan (and Sri Lankan) asylum applicants by the  Government in April 2010: 

The other group of arrivals for whom processing has been suspended is people from  Afghanistan. So far this year more than 60 per cent of all asylum seekers arriving by boat have  come from that country. Although there was a time when large numbers of Afghan asylum  seekers were granted refugee status, since April there have more than 500 primary refusal 


75.   AHRC, Immigration detention and offshore processing on Christmas Island, 2009, pp. 15-16, viewed 9  December 2009,  

76.   DIAC, Annual Report 2008‐09, Canberra, 2009, p. 96, viewed 23 April 2010,‐09/html/outcome1/output1‐2‐2.htm  Estimates may  be calculated from figures provided in the report.   

77.   Senate Legal and Constitutional Affairs Committee, Answers to questions on notice, Immigration portfolio,  Additional Budget Estimates, 9 February 2010, Question 30, viewed 30 July 2010 

78.   Senate Legal and Constitutional Affairs Committee, Answers to questions on notice, Immigration portfolio,  Additional Budget Estimates, 9 February 2010, Question 32, viewed 30 July 2010, 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



decisions for Afghans. During the past month the primary refusal rate has exceeded 70 per  cent.79 

Part III - Settlement Initiatives  

Australia’s settlement services, designed to assist new migrants and refugees to participate as  soon and as fully as possible in Australia’s economy and society, have evolved over the last 65  years from the provision of basic on‐arrival accommodation and assistance, to more intensive  support programs targeted at meeting the specific needs of humanitarian entrants.80  

The current settlement services offered by the federal government include integrated support  for humanitarian entrants, translating services, English language classes, and grants‐based  funding for projects to promote social cohesion and integration of migrant groups. The  Integrated Humanitarian Settlement Strategy (IHSS), introduced in 2000, provides intensive  on‐arrival assistance for humanitarian entrants. The IHSS continues to be the primary vehicle  for delivering settlement assistance to humanitarian entrants.81 

Regional settlement initiatives 

Most migrants and refugees settle in major Australian cities, but there have been several  attempts by government over recent years to encourage settlement in regional areas.82 In  January 2004 the Howard government announced that it would try to increase the numbers of  migrants and humanitarian entrants in rural and regional areas.83 This announcement was                                                              

79.   J Gillard, Moving Australia forward, op. cit. The Age newspaper has reported that ‘sources claimed that  many of the Afghan asylum seekers whose claims were rejected in recent months have had the decisions  overturned on appeal. No figures will be released during the election campaign’. M Gordon, ‘Pacific Solution  returns from day one’, The Age,  3 August 2010, viewed 5 August 2010,  

80.   H Spinks, Australia’s settlement services for migrants and refugees, Research paper, no. 29, 2009,  Parliamentary Library, Canberra, 2009, viewed 5 August 2010,‐09/09rp29.pdf See also, L Buckmaster, Australian  government assistance to refugees: fact v fiction, Background note, Parliamentary Library, Canberra, 2009,  viewed 9 August, 2010, 

81.   Ibid. 

82.   B McDonald‐Wilmsen, M Gifford, K Webster, J Wiseman and S Casey, ‘Resettling refugees in rural and  regional Australia: learning from recent policy and program initiatives’, Australian Journal of Public  Administration, vol. 68, no. 1, pp. 97-111, March 2009, viewed 5 August 2010,;query=Id%3A%22library%2Fjrnart%2FXMJT 6%22  

83.   A Vanstone (Minister for Immigration and Multicultural and Indigenous Affairs), New initiatives to draw  more migrants to regional areas, media release, 12 January 2004, viewed 10 December 2009,;query%3D(Id%3Amedia%2Fpressrel%2F0tcb 6);rec%3D0 and DIAC, Humanitarian Settlement in Regional Australia, fact sheet no. 97, Canberra, viewed  11 December 2009,‐sheets/97humanitarian_settlement.htm 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



initiated partly as a result of recommendations made by the government’s Review of  settlement services for migrants and humanitarian entrants in 2002-03, and partly in response  to state government interest in new entrants settling in regional areas with labour shortages.84 

DIAC is able to influence some humanitarian entrants, without any strong ties to family or  friends who are already in the country, to settle in regional areas once their settlement needs  have been assessed. DIAC’s IHSS and Community Settlement Services Scheme (CSSS), for  example, had some success in encouraging ‘unlinked’ refugees to settle in regional areas.85  However, most humanitarian entrants continue to settle in urban areas where they will be  close to family or community support.86 

Since the government announced its focus on regional resettlement in 2004 there has been a  steady increase in the number of regional resettlement sites and programs and in financial  support for regional resettlement initiatives.87 In 2009 the Rudd Government confirmed its  ongoing commitment to increasing humanitarian settlement in regional areas with existing  settlement infrastructure, mainstream services, employment opportunities and community  support. It also committed to supporting pilot humanitarian settlement projects in Victoria and  South Australia, as well as new projects in NSW and Queensland under the Sustainable  Regional Settlement Program.88  

As humanitarian entrants generally require more settlement support than people arriving  under the migration program, the success of regional initiatives depends very much on the  level of service delivery and appropriate community support in rural and regional areas.  Employment, housing, language assistance, counselling, health services and cultural support  are all crucial elements in successfully integrating and supporting new entrants. 


84.   DIMIA, Report of the Review of Settlement Services for Migrants and Humanitarian Entrants, Canberra, May  2003, viewed 10 December 2009,‐in‐australia/delivering‐ assistance/government‐programs/settlement‐policy/review‐settlement‐services.htm 

85.   H Spinks, Australia’s settlement services for migrants and refugees, op. cit., pp. 5-9; DIMIA, Report of the  Review of Settlement Services for Migrants and Humanitarian Entrants, op. cit., pp.193-222; The CSSS was  replaced by the Settlement Grants Program (SGP) from 1 July 2006; DIAC, Humanitarian Settlement in  Regional Australia, op. cit. 

86.   DIAC, New South Wales-settlement trends and needs of new arrivals 2007, Canberra, 2007, p. 15, figure 8,  viewed 14 December 2009,‐in‐australia/delivering‐assistance/government‐ programs/settlement‐planning/_pdf/trends_needs_nsw.pdf 

87.   B McDonald‐Wilmsen, op. cit. 

88.   DIAC, Annual Report 2008-09, Canberra, 2009, pp. 172 and 174, viewed 7 December 2009,‐09/pdf/; see also DIAC, Humanitarian Settlement in  Regional Australia, op. cit. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



A number of government and non‐government reviews have been conducted between 2004  and 2009 assessing the effectiveness of regional refugee settlement initiatives.89 Evaluations  of regional resettlement initiatives have revealed a number of key issues facing refugees in  their attempts to settle in regional areas, including: 

• barriers to economic participation, including difficulty finding permanent employment, 

being underemployed and lack of access to experienced and appropriately resourced job  service providers  • difficulty in building social networks in the broader community, often leading to 

experiences of isolation and  • lack of community and local government investment, lack of suitable housing and limited 

public transport options.90    

Successful regional resettlement initiatives rely on central coordination by local settlement  planning committees focused on areas such as employment, health, education and housing,  and require appropriate levels of funding and resourcing to support case management and  capacity building in host and refugee communities.91  

A number of academic commentators and service providers in this field have noted that while  current government policy is focused on supporting direct resettlement of refugees in regional  areas, there is an increasing trend towards formal and informal secondary migration, or  ‘relocation’, of refugees from metropolitan centres to regional areas.92 While direct  resettlement is more amenable to being planned and controlled, secondary migration is less  predictable and may lead to the formation of small and highly dispersed communities in areas  with limited resources and limited human and economic sustainability.93 Commentators argue  that existing planning and funding strategies do not provide an adequate response to  secondary migration and future policy will need to be able to meet the complex challenges  presented by this phenomenon.94 They recommend that future planning, funding and service  delivery models be based on an integrated, whole of government approach that is responsive  to changing demographic needs and focused on building sustainable refugee communities in  regional areas.95  


89.   See the following annotated bibliography, Refugee Resettlement Advisory Council (RRAC) and Department  of Immigration and Citizenship (DIAC), Regional Resettlement Reports, RRAC and DIAC, October 2009,  viewed  7 December, 

90.   B McDonald‐Wilmsen, op. cit., pp. 100-102.  

91.   Ibid., pp. 105-06. 

92.   Ibid., p. 103. 

93.   Ibid., pp.103-104. 

94.   Ibid., and p.107. 

95.   Ibid., pp.105-109. 

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



On 25 September 2009, the Commonwealth Government announced the establishment of a  new Strategic Settlement Framework, following a period of consultations with the settlement  assistance sector.96 The new framework aims to lay the foundations for an integrated service  delivery network to ensure long‐term sustainable outcomes across the spectrum of  government resettlement programs.97  

In announcing the 2010-11 Humanitarian Program the Government reaffirmed its  commitment to resettling refugees in regional areas ‘where there are employment possibilities  and a supportive environment to aid in the settlement process’.98 The Coalition’s 2010 election  platform also includes a commitment to resettling more entrants from the refugee and  humanitarian programs in regional areas where resettlement programs have proven to be  highly successful.99 This has been presented as part of its broader policy on addressing the  skills needs of regional and rural areas. 


96.   L Ferguson, Parliamentary Secretary announcement of the Strategic Settlement Framework, speech,  Parliament House, Canberra, 25 September 2009, viewed 8 December 2009,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FOYS U6%22  

97.   Ibid. 

98.   C Evans, Budget 2010-11—Humanitarian Program, op. cit.  

99.   Coalition, The Coalition’s policy for population and immigration, media release, 1 January 2010, pp. 3 and 9,  viewed 30 July 2010,;query=Id%3A%22library%2Fpartypol%2FBR FX6%22   

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

Key resources  

• Buckmaster  L,  Australian  government  assistance  to  refugees:  fact  v  fiction,  Background 

note, Parliamentary Library, Canberra, 2009.  

• Coombs M, Excisions from the Migration Zone: policy and practice, Research note, no. 42, 

2003-04,  Parliamentary  Library,  Canberra,  2004;  Excising  Australia;  are  we  really  shrinking?, Research note, no. 5, 2005-06, Parliamentary Library, Canberra, 2005.  

• Department of Immigration and Multicultural Affairs (DIMA), Immigration: federation to 

century’s end 1901-2000, Canberra, 2001.  

• Karlsen E, Complementary protection for asylum seekers â€ overview of the international and 

Australian legal frameworks, Research paper no. 7, Parliamentary Library, Canberra, 2009,  

• McMaster D, Asylum seekers: Australia’s response to refugees, Melbourne University Press, 


• Millbank A and Phillips J, Protecting Australia’s borders, Research note, no. 22, 2003-04, 

Parliamentary Library, Canberra, 2003.  

• Phillips  J  and  Spinks  H,  Boat  arrivals  in  Australia  since  1976,  Background  note, 

Parliamentary Library, Canberra, 2009. 

• Phillips  J,  Asylum  seekers  and  refugees:  what  are  the  facts?,  Background  note, 

Parliamentary Library, Canberra, 2010. 

• Phillips  J,  Temporary  Protection  Visas,  Research  note,  no.  51,  2003-04,  Parliamentary 

Library, Canberra, 2004.  

• Richards  E,  Destination  Australia:  migration  to  Australia  since  1901,  University  of  New 

South Wales Press, 2008.  

• Spinks H, Australia’s settlement services for migrants and refugees, Research paper, no. 29, 

Parliamentary Library, Canberra, 2009. 

• Spinks H, Refugees and asylum seekers: a guide to key electronic resources, Background 

note, Parliamentary Library, Canberra, 2009. 

• United  Nations  High  Commissioner  for  Refugees  (UNHCR),  Asylum  levels  and  trends  in 

industrialized countries 2008, March 2009; 2007 Global trends: refugees, asylum‐seekers,  returnees, internally displaced and stateless persons, June 2008.  



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Appendix A: Explanation of key terms 

Refugee   Article 1A(2) of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees  defines a ‘refugee’ as a person who:  

…owing to well‐founded fear of being persecuted for reasons of race,  religion, nationality, membership of a particular social group or political  opinion, is outside the country of his nationality and is unable, or owing  to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country;  or who, not having a nationality and being outside the country of his  former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing  to such fear, is unwilling to return to it.  

Asylum seeker   An individual who is seeking international protection. Someone whose  claim has not yet been finally decided by the country in which he or she  has submitted it. ‘Not every asylum‐seeker will ultimately be recognized  as a refugee, but every refugee is initially an asylum‐seeker’.100

Internally  Displaced People  (IDP) 

People who flee their homes to escape conflict, violence, human rights  abuses or other disasters. An Internally Displaced Person may have been  forced to flee their home for the same reasons as a refugee, but have not  crossed an internationally recognised border.101

Unlawful non‐ citizen   Under Australian law, an unlawful non‐citizen is a national from another  country that does not hold a valid visa. The majority of unlawful non‐

citizens in Australia have either overstayed their visa or are people who  have had their visa cancelled. Some unlawful non‐citizens will have  entered Australia without a visa.102  

Migration zone  Under the Migration Act, ‘enter Australia’ means entering the migration  zone. The ‘migration zone’ means the area consisting of States, the  Territories, Australian resource installations and Australian sea  installations.103


100.   UNHCR, UNHCR Master Glossary of Terms, op. cit. 

101.   Ibid. 

102.   DIAC, Overstayers and other unlawful non-citizens, fact sheet no. 86, viewed 11 June 2009,‐sheets/86overstayers‐and‐other‐unlawful‐non‐citizens.htm 

103.   DIAC, Australia's Excised Offshore Places, fact sheet no. 81, viewed 14 July 2010,‐sheets/81excised‐offshore.htm  

Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Excised offshore  place   In 2001 the Government passed legislation which prohibits people who  arrive at an ‘excised offshore place’ without a valid visa from making a 

visa application under Australian law. These excised offshore places  include the Ashmore and Cartier Islands, Christmas Island and Cocos  (Keeling) Islands. The excised offshore places continue to be under  Australian jurisdiction and sovereignty in all other respects. The Minister  for Immigration and Citizenship retains a discretionary power to allow a  valid application to be made by a person who arrives at an excised  offshore place.104  

Humanitarian  Program   Australia’s Immigration Program has two streams; the Migration Program  for skilled and family migrants and the Humanitarian Program for 

refugees and those in humanitarian need. The Humanitarian Program has  an offshore component (comprising a refugee category for those subject  to persecution and a humanitarian category for those subject to  substantial discrimination). The onshore component of the Humanitarian  Program comprises those that have been found to be refugees (that is, to  have suffered persecution) whether they have their claims processed  within Australia or at an ‘excised offshore place’ such as Christmas Island. 

Onshore  protection  

Australia’s Humanitarian Program includes an onshore component for  those people already in Australia seeking Australia’s protection.105

Unauthorised  arrivals   An expression used to describe people entering or attempting to enter  Australia without a valid visa.  

Boat people   An expression used to describe asylum seekers who arrive or attempt to  arrive by boat. DIAC also uses the terms ‘unauthorised boat arrivals’ or  ‘unauthorised maritime arrivals’ and ‘irregular maritime arrivals’.106



104.   DIAC, New humanitarian visa system, fact sheet no. 65, viewed 11 June 2009,‐sheets/65humanitarian.htm  

105.   Ibid. 

106.   DIAC, Processing unlawful boat arrivals, fact sheet no. 75, viewed 11 June 2009,‐sheets/75processing‐unlawful‐boat‐arrivals.htm. On the issue of  ‘illegals’ see also J Phillips, Asylum seekers and refugees: what are the facts?, Background note,  Parliamentary Library, Canberra, 2010, viewed 5 August 2010,  


Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

Appendix B: Statistics 

Migration and Humanitarian Program (permanent) visa grants  since 1989 

Year  Migration Program  Humanitarian Program

1989-90  120 200 12 415

1990-91  112 200 11 284

1991-92  98 900 12 009

1992-93  67 900 11 845

1993-94  62 800 14 070

1994-95  76 500 14 858

1995-96  82 500 16 252

1996-97  73 900 11 902

1997-98  67 100 12 055

1998-99  67 900 11 356

1999-00  70 200 15 860

2000-01  80 610 13 733

2001-02  93 080 12 349

2002-03  108 070 12 525

2003-04  114 360 13 823

2004-05  120 060 13 178

2005-06  142 930 14 144

2006-07  148 200 13 017

2007-08  158 630 13 014

2008-09  171 318 13 507

2009-10  168 623 13 770

2010-11 (planned)  168 700 13 750

Sources: DIAC advice; Population flows: immigration aspects 2008-09, source data, chapter 4,  2010; and C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Migration Program: the size of  the skilled and family programs, 12 May 2009; Migration program targets overseas workers 

Australia needs, 31 August 2009; and Australia delivers on refugee commitments, 1 September  2009; Chris Bowen (Minister for Immigration and Citizenship), Migration program targeting  skills, 27 October 2010; and DIAC annual reports. 

Note: Migrants and refugees are granted permanent visas under the Migration and  Humanitarian Program. These figures do not include data on temporary migration. 



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

Humanitarian Program outcomes by category 1947 to 2009 

Year  Refugee 


Humanitarian  Special  Assistance  Onshore 


Safe  Haven 

Total  arrivals 

Assisted refugees  (estimated) 1947‐48 to  1974-75* 

264 053     264 053

Unassisted refugees  (estimated) 1947-48 to  1974-75 

33 000     33 000

1975‐76  4374     4374

1976-77  8124     8124

1977-78  9326     9326

1978-79  12 750  700   13 450

1979-80  17 677  2277   19 954

1980-81  20 795  1675 75   22 545

1981-82  20 195  1722   21 917

1982-83  16 193  861   17 054

1983-84  12 426  3059   15 485

1984-85  9520  4687   14 207

1985‐86  7832  3868   11 700

1986-87  5857  5434   11 291

1987-88  5514  5878   11 392

1988-89  3574  7735   11 309

1989-90  1238  10 451 726   12 415

1990-91  1497  8287 1500   11 284

1991-92  2424  4360 2363 2862   12 009

1992-93  2893  2392 5657 903   11 845

1993-94  4315  2524 5840 1391   14 070

1994-95  3992  3675 5545 1646   14 858

1995-96  4643  3499 6910 1200   16 252

1996-97  3334  2470 3848 2250   11 902

1997-98  4010  4636 1821 1588   12 055

1998-99  3988  4348 1190 1830   11 356

1999-00  3802  3051 649 2458 5900**  15 860

2000-01  3997  3116 879 5741   13 733

2001-02  4160  4258 40 3891   12 349

2002-03  4376  7280 869   12 525

2003-04  4134  7669 2020   13 823

2004-05  5511  6585 1082   13 178

2005-06  6022  6736 1386   14 144

2006-07  6003  5313 1701   13 017

2007-08  6004  5110 1900   13 014

2008-09  6499  4630 2378   13 507

2009-10 (planned)  6000  7750   13 750

Source: DIAC, Population flows: immigration aspects 2008-09, source data, chapter 4, 2010. Note: 1947-48  to 1976-77 data provided by the Department of Immigration to the Parliamentary Library in  2001. *Includes an estimated 170 700 displaced persons who arrives between 1947 and 1954.  **This figure includes 5900 Safe Haven visas, comprising 4000 grants to Kosovars offshore and  1900 grants to East Timorese onshore.  Notes:  



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

• Australia’s first formal refugee program introduced in 1977 

• Special Humanitarian Program (SHP) introduced in 1981 

• Special Assistance Category (SAC) introduced in 1992  

• Humanitarian Program formally separated from the Migration Program in 1993  

• Offshore and onshore components of the Humanitarian Program began to be identified 

separately in 1996 



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

Onshore asylum applications by financial year since 1989 

Year  Protection visa lodgements

1989-90  3373

1990-91  14 051

1991-92  9797

1992-93  3087

1993-94  2800

1994-95  4516

1995-96  7640

1996-97  10 267

1997-98  8101

1998-99  8257

1999-00  12 713

2000-01  13 015

2001-02  8670

2002-03  4990

2003-04  3567

2004-05  3105

2005-06  3300

2006-07  3743

2007-08  3987

2008-09  5304

2009-10  8150

Sources: DIAC annual reports. Where the data was not available in annual reports the figures  have been taken from departmental fact sheets and advice. Notes: According to departmental  annual reports, fewer than 400 onshore asylum claims were received each year until mid 1989.  The dramatic increase in the following two years reflects applications from PRC nationals in  Australia at the time of the Tiananmen Square incident. 



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 

Onshore asylum applications by calendar year 1989-2009 

Year  Asylum applications submitted

1989  1262

1990  12 128

1991  16 743

1992  6065

1993  7178

1994  6264

1995  7632

1996  9758

1997  9312

1998  8156

1999  9451

2000  13 070

2001  12 370

2002  5860

2003  4300

2004  3200

2005  3200

2006  3520

2007  3980

2008  4770

2009  6170

Sources:  2005-2009: UNHCR, Asylum levels and trends in selected industrialized countries, 2009  2000-2004: UNHCR, Asylum levels and trends in selected industrialized countries, 2004 and  2005  1993-1999: UNHCR, Statistical yearbook, 2002  1989-1992: UNHCR Statistical yearbook, 2001 and Annual statistical overview, 1998. 



Seeking asylum: Australia’s humanitarian program 



Regional refugee settlement 2004-2009 

Local Government Areas  2004 2005 2006 2007 2008 2009  Total

Albury (C)  1 5 4 19 35 69  133

Ballarat (C)  18 26 15 34 31 11  135

Cairns (C)  52 84 36 47 33 63  315

Coffs Harbour (C)  37 64 39 69 76 87  372

Gold Coast (C)  24 46 75 87 46 167  445

Greater Geelong (C)  65 85 45 59 126 84  464

Launceston (C)  76 111 70 87 148 131  623

Mount Gambier (C)  0 0 0 41 5 92  138

Murray Bridge (RC)  13 15 29 5 0 15  77

Newcastle (C)  122 142 54 69 47 60  494

Shepparton (C)  42 124 169 127 54 45  561

Toowoomba (C)  149 123 95 93 60 34  554

Townsville (C)  16 33 19 19 26 85  198

Wagga Wagga (C)  42 53 71 62 20 62  310

Wollongong (C)  53 67 65 123 94 145  547

Total  710 978 786 941 801 1150  5366

Source: Senate Legal and Constitutional Affairs Committee, Answers to Questions on Notice,  Immigration and Citizenship Portfolio, Additional Estimates, 9 February 2010, Question 107 

Note: These figures are current as at 31 December 2009 and capture direct settlement of  humanitarian entrants by DIAC and secondary movement numbers into these regional areas. 



© Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may  reproduce or transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the  Parliamentary Librarian. This requirement does not apply to members of the Parliament of Australia  acting in the course of their official duties.  

This  work  has  been  prepared  to  support  the  work  of  the  Australian  Parliament  using  information  available  at  the  time  of  production.  The  views  expressed  do  not  reflect  an  official  position  of  the  Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion.  

Feedback is welcome and may be provided to: Any concerns or complaints  should be directed to the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the  contents of publications with Senators and Members and their staff. To access this service, clients may  contact the author or the Library’s Central Entry Point for referral.