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The Parliament of the Commonwealth of Australia

SENATE STANDING COMMITTEE ON SOCIAL WELFARE

Income Support for the Retired and the Aged

Progress Report

August 1984

Presented and ordered to be printed 21 August 1984

Parliamentary Paper No. 319/1984

Parliamentary Paper No. 319/1984

The Parliament of the Commonwealth of Australia

SENATE STANDING COMMITTEE ON SOCIAL WELFARE

INCOME SUPPORT FOR THE RETIRED AND THE AGED

P r o g r e s s R e p o r t

A u g u s t 1 9 8 4

The Commonwealth Government Printer Canberra 1984

© Commonwealth of Australia 1985 ISBN 0 644 04058 0

Printed by Authority by the Commonwealth Government Printer

MEMBERS OF THE COMMITTEE

S e n a t o r R . C . E l s t o b , C h a i r m a n ( S o u t h A u s t r a l i a )

S e n a t o r M.S. W a l t e r s , D e p u t y C h a i r m a n ( T a s m a n i a )

S e n a t o r La dy B j e l k e - P e t e r s e n ( Q u e e n s l a n d )

S e n a t o r P . F . S . Cook ( W e s t e r n A u s t r a l i a )

S e n a t o r R. A. C r o w l e y ( S o u t h A u s t r a l i a )

S e n a t o r P . J . G i l e s ( W e s t e r n A u s t r a l i a )

S e n a t o r J . H a i n e s ( S o u t h A u s t r a l i a )

S e n a t o r t h e Hon. A . J . M e s s n e r ( S o u t h A u s t r a l i a )

S e c r e t a r y

C . J . S h r o s b r e e

S e n a t e P a r l i a m e n t H o u s e

CANBERRA

%

INTRODUCTION

1. The p u r p o s e o f t h i s r e p o r t i s t o a d v i s e t h e S e n a t e o f t h e

p r o g r e s s t h e C o m m i t t e e h a s ma de w i t h t h e r e f e r e n c e o n

A u s t r a l i a ' s r e t i r e m e n t i n c o m e s y s t e m s , t o i n d i c a t e t h e r a n g e a n d

d i v e r s i t y o f t h e i s s u e s t h a t h a v e b e e n b r o u g h t t o i t s a t t e n t i o n

d u r i n g t h e i n q u i r y , a n d t o comment g e n e r a l l y o n t h e s c o p e o f t h e

i n q u i r y , b e a r i n g i n m i n d t h e c o m p l e x r e l a t i o n s h i p s b e t w e e n

s o c i a l w e l f a r e p o l i c i e s a n d f i s c a l p o l i c i e s , a n d t h e r e l a t i v e

r o l e s a n d r e s p o n s i b i l i t i e s o f t h e p u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r s i n

t h e p r o v i s i o n o f i n c o m e s u p p o r t f o r t h e a g e d a n d t h e r e t i r e d .

THE REFERENCE

2 . On 6 S e p t e m b e r 1 9 83 t h e S e n a t e r e f e r r e d t h e m a t t e r o f

A u s t r a l i a ' s r e t i r e m e n t i n c o m e s y s t e m s t o t h e C o m m i t t e e f o r

i n q u i r y a n d r e p o r t o n , o r b e f o r e , t h e f i r s t s i t t i n g d a y i n

A u g u s t 1 9 8 4 . I n p a r t i c u l a r , t h e C o m m i t t e e w a s r e q u e s t e d t o

r e p o r t on a n y c h a n g e s t h a t may be n e c e s s a r y t o e n s u r e e q u i t a b l e

a n d c o m p r e h e n s i v e i n c o m e s e c u r i t y f o r A u s t r a l i a n s o f r e t i r e m e n t

a g e .

3 . The C o m m i t t e e s u b s e q u e n t l y f o r m u l a t e d d e t a i l e d t e r m s o f

r e f e r e n c e t o c l a r i f y t h e m a i n o b j e c t i v e s o f t h e i n q u i r y a n d t o

a s s i s t t h o s e p r e p a r i n g w r i t t e n s u b m i s s i o n s . T h e s e t e r m s o f

r e f e r e n c e a l s o i d e n t i f i e d p a r t i c u l a r i s s u e s t h e C o m m i t t e e

b e l i e v e d w a r r a n t e d e x a m i n a t i o n , w i t h o u t e x c l u d i n g o t h e r i s s u e s

t h a t m i g h t b e b r o u g h t t o i t s a t t e n t i o n i n t h e c o u r s e o f t h e

i n q u i r y . The t e r m s o f r e f e r e n c e a d o p t e d f o r t h e c o n d u c t o f t h e

i n q u i r y w e r e a s f o l l o w s :

( i ) t h e p r e s e n t a n d f u t u r e f i n a n c i a l n e e d s a n d e x p e c t a t i o n s

o f p e o p l e o f r e t i r e m e n t a g e t a k i n g a c c o u n t o f

d e m o g r a p h i c t r e n d s , a n d c h a n g i n g s o c i a l a n d e c o n o m i c

c o n d i t i o n s ;

1

( i i ) t h e a d e q u a c y o f e x i s t i n g i n c o m e s y s t e m s s u c h a s a g e

p e n s i o n s a n d o c c u p a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n s c h e m e s ; a n d

( i i i ) o p t i o n s f o r t h e f u t u r e , w i t h p a r t i c u l a r r e f e r e n c e t o -

( a ) p r o p o s a l s f o r t h e m o d i f i c a t i o n o f e x i s t i n g i n c o m e

s y s t e m s ,

(b) t a x a t i o n a n d s o c i a l w e l f a r e p o l i c i e s w h i c h p r o v i d e

f o r t h e e q u i t a b l e f i n a n c i n g a n d d i s t r i b u t i o n o f

s o c i a l s e c u r i t y b e n e f i t s t o p e o p l e o f r e t i r e m e n t

a g e ( e . g . t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f i n c o m e - t e s t i n g ,

a s s e t s - t e s t i n g a n d t a x a t i o n o f c a p i t a l g a i n s ) ,

( c ) t h e f i n a n c i a l a n d e c o n o m i c i m p l i c a t i o n s o f

a l t e r n a t i v e n a t i o n a l i n c o m e s y s t e m s f o r p e r s o n s o f

r e t i r e m e n t a g e , i n c l u d i n g a n a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n

s c h e m e , a n d

(d) t h e n e e d f o r s u b s i d i s e d s e r v i c e s f o r a g e d p e r s o n s

( e . g . h e a l t h , h o u s i n g a n d t r a n s p o r t a t i o n ) , a n d

a c c e s s t o s u c h s e r v i c e s .

4 . On 29 November 1 9 83 t h e C h a i r m a n o f t h e C o m m i t t e e , S e n a t o r

Ron E l s t o b , r e p o r t e d t o t h e S e n a t e t h a t t h e C o m m i t t e e h a d t a k e n

t h i s c o u r s e o f a c t i o n . He a l s o i n f o r m e d t h e S e n a t e t h a t t h e

C o m m i t t e e w o u l d b e c o n s i d e r i n g t h e r e c o m m e n d a t i o n s a n d p r o p o s a l s

o f e a r l i e r r e p o r t s w h i c h a d d r e s s e d v a r i o u s m a t t e r s w i t h i n t h e

s c o p e o f t h i s i n q u i r y ; f o r e x a m p l e , t h e r e p o r t s o f t h e A s p r e y

T a x a t i o n R e v i e w C o m m i t t e e , t h e H e n d e r s o n C o m m i s s i o n o f I n q u i r y

i n t o P o v e r t y , t h e H a n c o c k N a t i o n a l S u p e r a n n u a t i o n C o m m i t t e e o f

I n q u i r y , t h e C a m p b e l l C o m m i t t e e o f I n q u i r y i n t o t h e A u s t r a l i a n

F i n a n c i a l S y s t e m a n d t h e Co mm o n w ea l th T a s k F o r c e on O c c u p a t i o n a l

S u p e r a n n u a t i o n a s t h e s e r e p o r t s r e l a t e d t o t h e p r o v i s i o n o f

i n c o m e s e c u r i t y f o r A u s t r a l i a n s o f r e t i r e m e n t a g e .

5 . At t h a t t i m e S e n a t o r E l s t o b s t a t e d t h e C o m m i t t e e b e l i e v e d

t h e i n q u i r y w a s n o t o n l y t i m e l y , i n v i e w o f r e c e n t G o v e r n m e n t

d e c i s i o n s a f f e c t i n g a g e p e n s i o n s a n d o c c u p a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n

s c h e m e s , b u t w as a l s o o f v i t a l i m p o r t a n c e t o t h e p r e s e n t a n d

2

f u t u r e d e v e l o p m e n t o f p o l i c y a f f e c t i n g t h e p r o v i s i o n o f

e q u i t a b l e a n d c o m p r e h e n s i v e i n c o m e s e c u r i t y f o r p e o p l e o f

r e t i r e m e n t a g e . He f u r t h e r s t a t e d t h a t i t w as a p p r o p r i a t e f o r a

c o m m i t t e e o f t h e P a r l i a m e n t , p a r t i c u l a r l y a S e n a t e c o m m i t t e e , t o

c o n d u c t a n i n q u i r y o f t h i s n a t u r e a s s u c h a c o m m i t t e e w o u l d

b r i n g a m u l t i - p a r t i s a n a p p r o a c h t o w a r d s t h e i n q u i r y ( t h e

i n c r e a s e i n t h e m e m b e r s h i p o f t h e S e n a t e S t a n d i n g C o m m i t t e e on

S o c i a l W e l f a r e l a s t y e a r f r o m s i x t o e i g h t S e n a t o r s m e a n t t h a t

a l l m a j o r p o l i t i c a l p a r t i e s i n t h e S e n a t e w e r e r e p r e s e n t e d on

t h e C o m m i t t e e ) .

CONDUCT OF THE INQUIRY

6 . I n No ve mb er 1983 t h e C o m m i t t e e a d v e r t i s e d t h e i n q u i r y i n t h e

n a t i o n a l p r e s s a n d i n v i t e d i n d i v i d u a l s a n d o r g a n i s a t i o n s t o

p r e s e n t w r i t t e n s u b m i s s i o n s o u t l i n i n g t h e i r v i e w s b o t h on t h e

s p e c i f i c m a t t e r s r a i s e d i n t h e t e r m s o f r e f e r e n c e a n d on t h e

e x t e n t t o w h i c h t h e i m p l e m e n t a t i o n o f r e c o m m e n d a t i o n s a n d

s u g g e s t i o n s c o n t a i n e d i n e a r l i e r r e p o r t s m i g h t p r o v i d e e q u i t a b l e

a n d c o m p r e h e n s i v e i n c o m e s e c u r i t y f o r A u s t r a l i a n s o f r e t i r e m e n t

a g e . The C o m m i t t e e a l s o w r o t e t o 1 4 8 g r o u p s a n d i n d i v i d u a l s

i n v i t i n g t h e m t o p r e s e n t w r i t t e n s u b m i s s i o n s t o t h e C o m m i t t e e . A

c l o s i n g d a t e f o r s u b m i s s i o n s o f 31 J a n u a r y 1984 w as i n i t i a l l y

s e t ; h o w e v e r , t h i s p r o v e d t o be u n r e a l i s t i c a s many p o t e n t i a l

c o n t r i b u t o r s w e r e u n a b l e t o m e e t t h i s d e a d l i n e a n d s o u g h t

e x t e n s i o n s o f t i m e t o l o d g e s u b m i s s i o n s . M a j o r s u b m i s s i o n s

c o n t i n u e d t o be r e c e i v e d u n t i l J u n e 1 9 8 4 . A t o t a l o f 356

s u b m i s s i o n s h a s b e e n r e c e i v e d t o g e t h e r w i t h a l a r g e v o l u m e o f

s u p p o r t i n g m a t e r i a l .

7 . B e t w e e n March a n d J u l y 1984 t h e C o m m i t t e e c o n d u c t e d a s e r i e s

o f p u b l i c h e a r i n g s f o r t h e i n q u i r y . T h e s e h e a r i n g s w e r e h e l d i n

C a n b e r r a a nd A d e l a i d e a n d w e r e a t t e n d e d by 49 i n d i v i d u a l s a nd

3

r e p r e s e n t a t i v e s o f o r g a n i s a t i o n s who g a v e e v i d e n c e i n s u p p o r t o f

t h e i r w r i t t e n s u b m i s s i o n s . On e x a m i n a t i o n o f t h i s e v i d e n c e , i t

b e c a me a p p a r e n t t o t h e C o m m i t t e e t h a t m o r e d e t a i l e d i n f o r m a t i o n

w as r e q u i r e d on c e r t a i n a s p e c t s o f t h e i n q u i r y , p a r t i c u l a r l y

d e t a i l e d c o s t i n g s r e l a t i n g t o p r o p o s a l s f o r c h a n g e s t o e x i s t i n g

r e t i r e m e n t i n c o m e s y s t e m s . A d d i t i o n a l m a t e r i a l t o a s s i s t t h e

C o m m i t t e e i n t h i s a r e a w a s s u b s e q u e n t l y s o u g h t f r o m t h e

D e p a r t m e n t o f S o c i a l S e c u r i t y , t h e D e p a r t m e n t o f t h e T r e a s u r y ,

t h e A s s o c i a t i o n o f S u p e r a n n u a t i o n F u n d s o f A u s t r a l i a a n d o t h e r s .

At t h i s s t a g e i n s u f f i c i e n t s u p p l e m e n t a r y m a t e r i a l h a s b e e n

r e c e i v e d f o r t h e C o m m i t t e e t o p r o c e e d t o t h e f o r m u l a t i o n o f

r e c o m m e n d a t i o n s . F u r t h e r , s e v e r a l m a j o r s u b m i s s i o n s t o t h e

i n q u i r y h a v e n o t y e t b e e n r e c e i v e d : t h e s e i n c l u d e s u b m i s s i o n s by

t h e S t a t e G o v e r n m e n t s o f New S o u t h W a l e s , S o u t h A u s t r a l i a a n d

W e s t e r n A u s t r a l i a a n d t h e G o v e r n m e n t o f t h e N o r t h e r n T e r r i t o r y ,

a l l o f w h i c h h a v e i n d i c a t e d t h e i r d e s i r e t o c o n t r i b u t e t o t h e

i n q u i r y . S u b m i s s i o n s h a v e a l r e a d y b e e n r e c e i v e d f r o m t h e

T a s m a n i a n a n d Q u e e n s l a n d G o v e r n m e n t s ; t h e V i c t o r i a n G o v e r n m e n t

h a s , h o w e v e r , i n f o r m e d t h e C o m m i t t e e t h a t i t w i l l n o t be l o d g i n g

a s u b m i s s i o n t o t h e i n q u i r y .

8 . I n v i e w o f t h e i m p o r t a n c e a n d c o m p l e x i t y o f t h e i n q u i r y a n d

i t s f a r - r e a c h i n g s o c i a l a n d f i n a n c i a l r a m i f i c a t i o n s , t h e

C o m m i t t e e r e s o l v e d t o s e e k t h e a g r e e m e n t o f t h e S e n a t e t o a l l o w

i t m o r e t i m e t o o b t a i n t h e i n f o r m a t i o n o u t s t a n d i n g a n d t o

c o n t i n u e i t s e x a m i n a t i o n . The C o m m i t t e e f u r t h e r b e l i e v e s i t i s

p r u d e n t t o t a k e t h i s c o u r s e i n l i g h t o f t h e f o r t h c o m i n g t a b l i n g

o f t h e 1 9 8 4 - 8 5 B u d g e t .

THE E V IDE NCE

9 . The C o m m i t t e e h a s t a k e n a p p r o x i m a t e l y 3 000 p a g e s o f

e v i d e n c e d u r i n g t h e p a s t f i v e m o n t h s . T h i s e v i d e n c e r e f l e c t s t h e

v i e w s o f a w i d e c r o s s - s e c t i o n o f t h e c o m m u n i t y , i n c l u d i n g g r o u p s

r e p r e s e n t i n g t h e a g e d a n d t h e r e t i r e d , t h e F e d e r a l a n d S t a t e

4

G o v e r n m e n t s , w e l f a r e a g e n c i e s , t r a d e u n i o n s , w o m e n ' s g r o u p s , t h e

i n s u r a n c e i n d u s t r y , e m p l o y e r s , a c a d e m i c s , a n d o t h e r

o r g a n i s a t i o n s a n d i n d i v i d u a l s . The e v i d e n c e n o t o n l y r e v e a l s

g r o w i n g u n c e r t a i n t y a n d d i s s a t i s f a c t i o n w i t h i n s o c i e t y a b o u t t h e

a d e q u a c y a n d e f f e c t i v e n e s s o f p r e s e n t i n c o m e s u p p o r t

a r r a n g e m e n t s f o r t h e a g e d : i t a l s o p o i n t s t o g e n u i n e p u b l i c

c o n c e r n t o e n s u r e t h a t f u t u r e r e f o r m s p r o v i d e a m o r e

c o m p r e h e n s i v e , e q u i t a b l e a n d c o s t - e f f e c t i v e s y s t e m t h a n

p r e s e n t l y e x i s t s a n d o n e t h a t i s b e t t e r i n t e g r a t e d w i t h t h e

t a x a t i o n s y s t e m a n d b e t t e r c o m p l e m e n t s o c c u p a t i o n a l

s u p e r a n n u a t i o n s c h e m e s .

1 0 . I n a c c o r d a n c e w i t h t h e t e r m s o f r e f e r e n c e , t h e C o m m i t t e e h a s

c o n d u c t e d t h e i n q u i r y f i r s t , by f o c u s s i n g o n t h e n e e d s a n d

e x p e c t a t i o n s o f t h e a g e d ; s e c o n d l y , by a s s e s s i n g t h e e c o n o m i c

a n d p o l i t i c a l s u s t a i n a b i l i t y o f p r e s e n t i n c o m e s u p p o r t

a r r a n g e m e n t s ; a n d f i n a l l y , by e v a l u a t i n g t h e a d v a n t a g e s a n d

d i s a d v a n t a g e s o f v a r i o u s m e t h o d s o f f i n a n c i n g i n c o m e s u p p o r t .

T he C o m m i t t e e b e l i e v e s t h a t t h i s p r o c e s s w i l l e n a b l e i t t o

d e v i s e r e c o m m e n d a t i o n s r e l a t i n g b o t h t o t h e p r e s e n t p r o v i s i o n o f

i n c o m e s u p p o r t f o r t h e a g e d a n d t o t h e n e e d f o r f u t u r e r e f o r m .

1 1 . i n s e e k i n g v i e w s a n d a d v i c e on t h e n e e d s a n d e x p e c t a t i o n s o f

t h e a g e d , t h e C o m m i t t e e ' s a t t e n t i o n h a s b e e n d r a w n t o t h e

e c o n o m i c a n d s o c i a l s t a t u s o f t h e a g e d p o o r , p a r t i c u l a r l y women;

a g e d p e r s o n s w i t h o u t r e a l i s a b l e a s s e t s , p a r t i c u l a r l y

n o n - h o m e - o w n e r s ; t h o s e who h a v e b e e n u n e m p l o y e d o r , f o r v a r i o u s

r e a s o n s , n o t i n r e c e i p t o f r e g u l a r i n c o m e ( f o r e x a m p l e , t h e

n o n - e m p l o y e d , i n c l u d i n g h o u s e w i v e s ) ; t h o s e who, d e s p i t e a t t e m p t s

5

t o p r o v i d e f o r t h e i r own r e t i r e m e n t , now f i n d t h e m s e l v e s

p e n a l i s e d ; a n d t h o s e who h a v e f a l l e n v i c t i m s t o 1 p o v e r t y t r a p s '

c r e a t e d by t h e p r e s e n t s y s t e m .

1 2 . Many o r g a n i s a t i o n s a n d i n d i v i d u a l s who c o n t r i b u t e d t o t h e

i n q u i r y e x p r e s s e d c o n c e r n a t t h e l e v e l s o f p r e s e n t p e n s i o n

p a y m e n t s , i n c l u d i n g t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f i n d e x a t i o n

a r r a n g e m e n t s , t h e a v a i l a b i l i t y o f s u p p l e m e n t a r y a s s i s t a n c e , t h e

p r o v i s i o n o f f r i n g e b e n e f i t s , a n d t h e d e s i r a b i l i t y o f me a ns

t e s t i n g . More s p e c i f i c a r e a s o f c o n c e r n w h i c h h a v e b e e n b r o u g h t

t o t h e C o m m i t t e e ' s a t t e n t i o n i n c l u d e t h e a g e o f p e n s i o n

e n t i t l e m e n t , d i f f e r e n t i a l p e n s i o n r a t e s f o r s i n g l e a n d m a r r i e d

p e n s i o n e r s , f l e x i b i l i t y o f p e n s i o n t a k e - u p , r e s i d e n c y

q u a l i f i c a t i o n s , a n d a s p e c t s o f t h e t a x a t i o n s y s t e m i n c l u d i n g

m a r g i n a l t a x r a t e s , t h e t a x t h r e s h o l d , a n d t h e r e b a t e s y s t e m .

1 3 . S u b m i s s i o n s h a v e b e e n r e c e i v e d c a l l i n g f o r t h e r e f o r m o f

p r e s e n t o c c u p a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n a r r a n g e m e n t s , e s p e c i a l l y

w i t h r e g a r d t o p r o v i s i o n s c o n c e r n i n g v e s t i n g , p r e s e r v a t i o n ,

p o r t a b i l i t y , s e c u r i t y o f b e n e f i t s , r e g u l a t i o n o f f u n d s , r a n g e o f

b e n e f i t s , a n d c o m p a r a b i l i t y b e t w e e n s c h e m e s a n d b e t w e e n t h e

p u b l i c a n d p r i v a t e s e c t o r s . The C o m m i t t e e h a s a l s o b e e n a s k e d t o

c o n s i d e r t h e a p p r o p r i a t e n e s s o f p r o v i d i n g s u b s i d i e s , t h r o u g h

t a x a t i o n c o n c e s s i o n s , f o r o c c u p a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n s c h e m e

p a r t i c i p a n t s , t h e e f f e c t i v e n e s s o f o c c u p a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n

s c h e m e s i n t e r m s o f c o v e r a g e , a n d t h e G o v e r n m e n t ' s r o l e i n

e n c o u r a g i n g o t h e r f o r m s o f s e l f - p r o v i s i o n .

1 4 . A l a r g e v o l u m e o f m a t e r i a l h a s b e e n s u b m i t t e d r e l a t i n g t o

t h e i m p l i c a t i o n s o f p r o j e c t e d d e m o g r a p h i c t r e n d s a n d t h e

c o n s e q u e n c e s f o r t h e p r e s e n t a n d f u t u r e e c o n o m i c s u s t a i n a b i l i t y

o f e x i s t i n g a r r a n g e m e n t s . M a t t e r s o f s p e c i a l c o n c e r n t h a t h a v e

b e e n a d d r e s s e d b e f o r e t h e C o m m i t t e e r e l a t e t o d e m o g r a p h i c

6

i n d i c a t o r s o f a n i n c r e a s i n g a g e i n g p o p u l a t i o n ; c h a n g i n g e c o n o m i c

d e p e n d e n c y r a t i o s ; c h a n g i n g l a b o u r f o r c e p a r t i c i p a t i o n r a t e s ;

a n d c h a n g i n g s o c i a l s t r u c t u r e s . The e f f e c t o f t h e s e f a c t o r s b o t h

o n t h e f u t u r e s u s t a i n a b i l i t y o f p r e s e n t i n c o m e s u p p o r t

a r r a n g e m e n t s a n d o n t h e p r o v i s i o n o f i m p r o v e m e n t s s o u g h t by

c r i t i c s o f t h e p r e s e n t s y s t e m i s n e c e s s a r i l y r e l a t e d t o f u t u r e

e c o n o m i c g r o w t h . F u r t h e r , t h i s c a n n o t be c o n s i d e r e d i n i s o l a t i o n

f r o m s u c h f a c t o r s a s t h e c o n t i n u e d w i l l i n g n e s s o f o n e s e c t o r o f

t h e p o p u l a t i o n ( t a x p a y e r s ) t o s u p p o r t a n o t h e r s e c t o r ( t h e a g e d ) ;

t h e e q u i t y o f t h e t a x a t i o n s y s t e m ; a n d t h e c a p a c i t y o f v a r i o u s

m e t h o d s o f f i n a n c i n g i n c o m e s u p p o r t a r r a n g e m e n t s t o m e e t l i k e l y

f u t u r e d e m a n d s o n t h e s y s t e m .

1 5 . A m a t t e r o f c e n t r a l c o n c e r n r a i s e d i n many s u b m i s s i o n s

r e l a t e s t o t h e t y p e o f o b j e c t i v e s a g o v e r n m e n t s h o u l d a im t o

a c h i e v e t h r o u g h i t s s o c i a l w e l f a r e p o l i c y a n d i n i t i a t i v e s . Two

m a i n o b j e c t i v e s c ommonl y u n d e r l i e g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n

t h i s a r e a : p o v e r t y a l l e v i a t i o n - e n s u r i n g t h a t a g e d p e o p l e h a v e

s u f f i c i e n t i n c o m e f o r a minimum a c c e p t a b l e s t a n d a r d o f l i v i n g ;

a n d t h e m a i n t e n a n c e o r p r o t e c t i o n o f p e o p l e ' s i n c o m e i n

r e t i r e m e n t a n d o l d a g e - p r o v i d i n g , e n c o u r a g i n g a n d / o r

f a c i l i t a t i n g r e t i r e m e n t i n c o m e s u f f i c i e n t t o m a i n t a i n

p r e - r e t i r e m e n t l i v i n g s t a n d a r d s .

1 6 . C o n f l i c t s n e c e s s a r i l y a r i s e i n t h e j o i n t p u r s u i t o f t h e s e

o b j e c t i v e s . W h i l e p o v e r t y a l l e v i a t i o n r e q u i r e s i n c o m e

r e d i s t r i b u t i o n t o w a r d s t h e p o o r , g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n

i n c o m e m a i n t e n a n c e , may r e s u l t i n t h e o p p o s i t e , n a m e l y t h e

p e r p e t u a t i o n o f p o v e r t y t h r o u g h t h e r e i n f o r c e m e n t o f e x i s t i n g

i n c o m e p a t t e r n s . F a c t o r s t h a t a r e l i k e l y t o i n f l u e n c e c h o i c e

b e t w e e n t h e s e o b j e c t i v e s i n c l u d e p e r c e p t i o n s a s t o :

. t h e d e s i r a b l e e x t e n t o f i n c o m e r e d i s t r i b u t i o n f r o m ' r i c h '

t o ' p o o r 1 a n d , m o r e s p e c i f i c a l l y , t h e minimum s t a n d a r d o f

l i v i n g t h a t s h o u l d be g u a r a n t e e d ( w h e t h e r i t s h o u l d be

m o r e t h a n a s u b s i s t e n c e l e v e l a n d , i f s o , how much m o r e ) ;

7

. t h e r e l a t i v e p r i o r i t y o f a g e d p e o p l e ' s c l a i m s o n p u b l i c

r e s o u r c e s c o m p a r e d w i t h t h o s e o f o t h e r g r o u p s d e p e n d e n t on

t a x p a y e r s ' s u p p o r t ( s u c h a s i n v a l i d s , t h e u n e m p l o y e d a n d

s o l e p a r e n t s ) a n d t h e c o m p e t i n g c l a i m s o f o t h e r a r e a s o f

p u b l i c e x p e n d i t u r e ( s u c h a s g e n e r a l s u p p o r t f o r f a m i l i e s ,

e d u c a t i o n , i n d u s t r y a s s i s t a n c e a n d d e f e n c e ) ;

. t h e e x t e n t t o w h i c h p e o p l e s h o u l d be e n c o u r a g e d , o r

c o m p e l l e d , t o c o n t r i b u t e t o w a r d s t h e i r own r e t i r e m e n t

i n c o m e ;

. t h e e f f e c t i v e n e s s o f i n c e n t i v e s f o r p r i v a t e r e t i r e m e n t

s a v i n g s a n d t h e e x t e n t t o w h i c h s p e c i f i c c o m p o n e n t s o f

g o v e r n m e n t p o l i c i e s a c t a s a n i n c e n t i v e o r d i s i n c e n t i v e

f o r i n c o m e s e c u r i t y i n r e t i r e m e n t ;

. t h e e x t e n t t o w h i c h t h e a g e d a r e c o n s i d e r e d t o h a v e a

' r i g h t ' t o i n c o m e s u p p o r t ;

. t h e d e s i r a b l e d e g r e e o f g o v e r n m e n t i n t e r v e n t i o n i n t h e

e c o n o m y , p a r t i c u l a r l y i n i n c o m e d i s t r i b u t i o n , a n d t h e

i m p a c t o f t h a t i n t e r v e n t i o n ; a n d

. t h e c o s t a n d s u s t a i n a b i l i t y o f e x i s t i n g a n d a l t e r n a t i v e

p o l i c i e s .

I t h a s b e e n s t r e s s e d i n e v i d e n c e t o t h e C o m m i t t e e t h a t t h e

e s s e n t i a l e l e m e n t o f a n a d e q u a t e i n c o m e s u p p o r t s y s t e m f o r t h e

a g e d a n d t h e r e t i r e d i s t h e a t t a i n m e n t o f a n a p p r o p r i a t e b a l a n c e

b e t w e e n t h e c o m p e t i n g o b j e c t i v e s o f a l l e v i a t i n g p o v e r t y , o n t h e

o n e h a n d , a n d , on t h e o t h e r h a n d , e n s u r i n g t h a t i n c e n t i v e s f o r

i n d i v i d u a l s t o p r o v i d e f o r t h e i r own r e t i r e m e n t a r e m a i n t a i n e d

a n d d e v e l o p e d .

1 7 . D u r i n g t h e i n q u i r y t h e C o m m i t t e e h a s r e c e i v e d d e t a i l e d

a r g u m e n t s f o r a n d a g a i n s t v a r i o u s o p t i o n s f o r t h e f u t u r e

p r o v i s i o n o f i n c o m e s u p p o r t . The o p t i o n s f a l l i n t o f i v e b r o a d

c a t e g o r i e s : ( i)

( i ) t h e r e t e n t i o n o f t h e p r e s e n t s e l e c t i v e ( o r

m e a n s - t e s t e d ) s y s t e m ;

8

( i i ) t h e i n t r o d u c t i o n o f a u n i v e r s a l ( o r n o n - m e a n s - t e s t e d )

s y s t e m ;

( i i i ) t h e a d o p t i o n o f a s y s t e m o f n a t i o n a l c o n t r i b u t o r y

s u p e r a n n u a t i o n ( a s r e c o m m e n d e d i n 1 9 7 6 by P r o f e s s o r

H a n c o c k a n d m o r e r e c e n t l y by t h e V i c t o r i a n C o u n c i l on

t h e A g e i n g ) ;

( i v ) t h e p r o m o t i o n o f a g u a r a n t e e d minimum i n c o m e s c h e m e ( a s

p r o p o s e d by P r o f e s s o r H e n d e r s o n i n 1 9 7 5 ) ; a n d

( v) t h e d e v e l o p m e n t o f a c o m p r e h e n s i v e s y s t e m c o m p r i s i n g

e l e m e n t s o f a n o n - m e a n s - t e s t e d u n i v e r s a l s y s t e m a n d a

m e a n s - t e s t e d n o n - c o n t r i b u t o r y s y s t e m ( a s a d v o c a t e d by

t h e L i f e I n s u r a n c e F e d e r a t i o n o f A u s t r a l i a a n d N a t i o n a l

M u t u a l T. & G . ) .

N u me r o u s v a r i a t i o n s t o t h e s e a p p r o a c h e s h a v e b e e n p r o p o s e d by

o t h e r g r o u p s s u c h a s t h e A . C . T . U . , t h e A s s o c i a t i o n o f

S u p e r a n n u a t i o n F u n d s o f A u s t r a l i a , t h e A u s t r a l i a n I n s t i t u t e o f

A c t u a r i e s , t h e C o n f e d e r a t i o n o f A u s t r a l i a n I n d u s t r y a n d t h e

A u s t r a l i a n C o u n c i l o f S o c i a l S e r v i c e . I n e x a m i n i n g e a c h o f t h e s e

o p t i o n s , i t i s n e c e s s a r y t o t a k e i n t o a c c o u n t t h e e q u i t y ,

e f f i c i e n c y a n d c o s t o f t h e p r o p o s a l s a s w e l l a s t h e i r e f f e c t on

i n c e n t i v e s f o r p r i v a t e r e t i r e m e n t s a v i n g s .

1 8 . A f o c a l i s s u e o f t h e d e b a t e i s t h e m e a n s o f f i n a n c i n g e a c h

o p t i o n o f i n c o m e s u p p o r t f o r t h e a g e d a n d t h e r e t i r e d . F or

e x a m p l e , t h e r e t e n t i o n a n d i m p r o v e m e n t o f t h e p r e s e n t s e l e c t i v e

s y s t e m may r e q u i r e a mo r e s t r i n g e n t m e a n s t e s t ; t h e i n t r o d u c t i o n

o f a u n i v e r s a l s y s t e m may i n v o l v e t h e i m p o s i t i o n o f new t a x e s

s u c h a s c a p i t a l g a i n s t a x e s , i n h e r i t a n c e t a x e s , g i f t d u t i e s a n d

t h e l i k e ; a n d t h e d e v e l o p m e n t o f a c o n t r i b u t o r y s y s t e m o f

n a t i o n a l s u p e r a n n u a t i o n may i n v o l v e t h e a p p l i c a t i o n o f a l e v y

s i m i l a r t o t h a t a p p l i e d u n d e r p r e s e n t M e d i c a r e a r r a n g e m e n t s .

1 9 . T he e v i d e n c e r e c e i v e d by t h e C o m m i t t e e t o d a t e h a s r e v e a l e d

t h a t a n y p r o p o s e d c h a n g e s t o e x i s t i n g a r r a n g e m e n t s w i l l be

9

a f f e c t e d by b r o a d e r c o n s i d e r a t i o n s a n d c o n s t r a i n t s . Such

c o n s i d e r a t i o n s i n c l u d e p e o p l e ' s c o m m i t m e n t s a r i s i n g f r o m t h e i r

p r e s e n t i n c o m e s e c u r i t y a r r a n g e m e n t s , o t h e r p r i o r i t i e s w i t h i n

t h e s o c i a l w e l f a r e a r e a , a n d a r e c o g n i t i o n o f t h e f i n i t e n a t u r e

o f g o v e r n m e n t f i n a n c i a l r e s o u r c e s .

2 0 . I n c o n c l u s i o n , t h e C o m m i t t e e e m p h a s i s e s t h a t t h i s i s a

p r o g r e s s r e p o r t w h i c h p r o v i d e s a b r i e f d i s c u s s i o n o f some o f t h e

i s s u e s t h a t h a v e b e e n b r o u g h t t o i t s a t t e n t i o n d u r i n g t h e

i n q u i r y a n d h i g h l i g h t s t h e c o m p l e x i t y o f t h o s e i s s u e s . W h i l e t h e

C o m m i t t e e i s c o n s c i o u s o f t h e n e e d t o c o m p l e t e i t s

i n v e s t i g a t i o n s a s e x p e d i t i o u s l y a s p o s s i b l e , i t i s a l s o

c o n c e r n e d t o g i v e t h i s i m p o r t a n t t o p i c t h e d e t a i l e d

c o n s i d e r a t i o n i t d e s e r v e s b e f o r e p r e s e n t i n g a f i n a l r e p o r t o f

i t s f i n d i n g s a n d r e c o m m e n d a t i o n s t o t h e S e n a t e .

S e n a t o r Ron E l s t o b

C h a i r m a n

20 A u g u s t 1984

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