Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010

Download PDFDownload PDF



ISSN 1328‐8091 

Parliament of Australia Department of Parliamentary Services

BILLS DIGEST NO. 43, 2010-11  17 November 2010

Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations  and Other Measures) Bill 2010 

Brenton Holmes, Nicholas Horne  Politics and Public Administration Section  Diane Spooner  Law and Bills Digest Section 


Purpose .................................................................................................................................................... 3 

Background .............................................................................................................................................. 4 

The previous Bills—the Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and  Other Measures) Bill 2008 and the Commonwealth Electoral Amendment (Political  Donations and Other Measures) Bill 2009 ....................................................................................... 4 

Basis of policy commitment ................................................................................................................ 5 

Broader electoral reform agenda ....................................................................................................... 7 

Media commentary ............................................................................................................................ 8 

Positions of the Coalition, non‐government parties, and independents ........................................... 9 

Financial implications ............................................................................................................................. 10 

Summary of key measures in the Bill ..................................................................................................... 11 

Electoral funding ............................................................................................................................... 11 

A new claims process ................................................................................................................... 12 

Electoral expenditure .................................................................................................................. 14 

Disclosure thresholds ........................................................................................................................ 15 

Disclosure timeframes and reporting periods .................................................................................. 16 

For donors .................................................................................................................................... 17 

For political parties, associated entities and those incurring political expenditure ................... 17 

Foreign donations ............................................................................................................................. 19 

Anonymous donations ...................................................................................................................... 20 

Penalties, offences and compliance ................................................................................................. 22 

Key provisions ........................................................................................................................................ 24 

Definition amendments .................................................................................................................... 24 

Entitlement to electoral funding ...................................................................................................... 25 

Making a claim for electoral funding ................................................................................................ 25 

Payment of electoral funding ........................................................................................................... 26 

Miscellaneous ................................................................................................................................... 26 

Disclosure thresholds and reporting ................................................................................................. 27 

Foreign and anonymous donations amendments ............................................................................ 28 

Penalties and offences ...................................................................................................................... 29 



  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  3 

Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and  Other Measures) Bill 2010 

Date introduced:  20 October 2010 

House:  House of Representatives 

Portfolio:  Special Minister of State 

Commencement:  Sections 1-3 commence on the day the Act receives Royal Assent.  Schedule 1 commences on 1 July 2011. 

Links: The links to the Bill, its Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills home page, or through When bills have been passed they can  be found at the ComLaw website, which is at 


The main purpose of the Bill is to amend the Commonwealth Electoral Act 1918 (the Act) so as to: 

• reduce the donations disclosure threshold from $11 500 (current rate, CPI‐indexed) to $1 000 and 

remove CPI indexation  • prohibit foreign donations to registered political parties, candidates and members of Senate 

groups and also prevent the use of foreign donations for political expenditure  • prohibit anonymous donations above $50 to registered political parties, candidates and members 

of Senate groups and also prevent the use of anonymous donations above $50 for political  expenditure  • permit anonymous donations of $50 or less in certain circumstances 

• limit the potential for ‘donation splitting’ 

• introduce a claims system for electoral funding and link funding to electoral expenditure 

• extend the range of electoral expenditure that can be claimed and prevent existing members of 

Parliament from claiming electoral expenditure that has been met from their parliamentary  entitlements, allowances and benefits  • introduce a biannual disclosure framework in place of annual returns and reduce timeframes for 

election returns, and  • introduce new offences and increase penalties for a range of existing offences. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

4  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

The Bill is a slightly revised version of the Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations  and Other Measures) Bill 2009. In the Second Reading speech it is stated that the ‘measures  contained in the Bill are not new’ and that the Bill ‘is in substantially the same form as that  introduced in March 2009’.1 

The Bill also contains other provisions such as application and savings provisions. 


The previous Bills—the Commonwealth Electoral Amendment (Political  Donations and Other Measures) Bill 2008 and the Commonwealth Electoral  Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2009 

The current Bill is the third political donations reform bill to be introduced by the Government. 

The Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2008 was  introduced in the Senate on 15 May 2008. On 18 June 2008 the Senate referred the Bill to the Joint  Standing Committee on Electoral Matters (JSCEM) for inquiry and report.2 The JSCEM concluded its  inquiry in October 2008, and a majority of the Committee recommended that the Senate support  the proposals in the Bill relating to electoral funding, the donations disclosure threshold, reporting  periods and the biannual framework, donation splitting, foreign and anonymous donations, and  penalties, offences and compliance.3 A majority of the JSCEM also recommended two changes to the  Bill: 

• a broadening of the definition of ‘electoral expenditure’ in section 308 of the Act to ‘include 

reasonable costs incurred for the rental of dedicated campaign premises, the hiring and payment  of dedicated campaign staff, and office administration’, and  • an amendment of the proposals in the Bill relating to anonymous donations so as to allow for 

anonymous donations of under $50 to be received ‘without a disclosure obligation being incurred  by the donor, and without the recipient being required to forfeit the donation or donations to the  Commonwealth’.4


1.   G Gray (Special Minister of State), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations  and Other Measures) Bill 2010’, House of Representatives, Debates, 20 October 2010, p. 7, viewed 5 November 2010, 

20%2F0034%22  2.   Australia, Senate, Journals, no. 16, 2008, pp. 509-18, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fjournals%2F2008‐06‐

18%2F0004%22  3.   Joint Standing Committee on Electoral Matters (JSCEM), Advisory report on the Commonwealth Electoral Amendment  (Political Donations and Other Measures) Bill 2008, JSCEM, Canberra, October 2008, pp. xiii-xvii, viewed 2 November  2010,  4.   Ibid., pp. xiv, xvi. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  5 

In December 2008 the Government introduced amendments to the Bill partly in response to the  JSCEM’s recommended changes. Ultimately the Bill was defeated in the Senate on 11 March 2009  with the Government, the Australian Greens and independent Senator Nick Xenophon voting in  favour of the Bill and the Coalition and Family First parties voting against the Bill.5 

The Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2009, which  retained the measures in the 2008 Bill and contained some additional material including the  government amendments to the 2008 Bill, was introduced in the House of Representatives on  12 March 2009. The Bill was opposed by the Coalition but passed the House on 16 March 2009.6 The  Bill was introduced into the Senate on 17 March 2009 and lapsed with the conclusion of the 42nd  Parliament in July 2010. 

Basis of policy commitment 

In 2006 the Howard Government made a number of changes to the Act including raising the  disclosure threshold for political donations (‘gifts’ in the Act) from $1 500 to ‘more than $10 000’  (CPI‐indexed) and raising the limit for anonymous donations from $1 000 to donations exceeding  $10 000 (also indexed).7 These and other measures were controversial and were opposed by the  Australian Labor Party (ALP)—then in opposition—and by the minor parties.8 During Senate debate  on the Bill introducing these changes Senator Carr stated that: 

The [ALP] opposition’s opinion is that this bill should be entirely rejected. It should be  withdrawn, and I have moved a second reading amendment to that effect.9 

                                                    ;query=Id%3A%22chamber%2Fjournals%2F20090311 5.   Australia, Senate, Journals, no. 61, 2009, pp. 1666-67, viewed 10 November 2010,  _SJ061%2F0006%22   6.   Australia, House of Representatives, Votes and Proceedings, vol. 84, 2008-09, pp. 936-37, viewed 10 November 

2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fvotes%2F2009‐ 03‐16%2F0012%22   7.   Electoral and Referendum Amendment (Electoral Integrity and Other Measures) Act 2006 (Cth). Other measures in  this Act relating to electoral finance and disclosure included an extension of the definition of ‘associated entities’ and 

an increase in the tax deductibility threshold for donations. In 2005 a majority of the JSCEM had recommended the  introduction of a $10 000 CPI‐indexed disclosure threshold for political donations: JSCEM, The 2004 Federal Election:  Report of the Inquiry into the Conduct of the 2004 Federal Election and Matters Related Thereto, JSCEM, Canberra,  September 2005, p. 333, viewed 10 November 2010,  8.   See e.g. ‘Electoral and Referendum Amendment (Electoral Integrity and Other Measures) Bill 2006’, Senate, Debates, 

16 June 2006, pp. 1-93, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fhansards%2F2006‐06‐ 16%2F0004%22  9.   K Carr, ‘Second reading speech: Electoral and Referendum Amendment (Electoral Integrity and Other Measures) Bill 

2006’, Senate, Debates, 16 June 2006, p. 1, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fhansards%2F2006‐06‐ 16%2F0006%22 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

6  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

In its National Platform and Constitution 2007 the ALP had indicated its intention to make further  changes to the electoral system. These included reversing the increase in the donation threshold  established by the Howard Government and removing tax deductibility for donations.10 The ALP  National Platform and Constitution 2009 broadly reiterated those commitments in the following  terms: 

Labor will improve the integrity of the electoral system and, most urgently, restore transparency,  openness and accountability to the funding and disclosure regime ... [and] introduce a new scheme  for the regulation of political financing, including donations, other revenues, expenditures, and record  keeping.11 

Further impetus for the current Bill has arisen from the various agreements entered into by the ALP  with the Australian Greens and the independent MPs; the Government has stated that the Bill ‘gives  effect to the Government’s recent commitment to the Australian Greens and the independent  members to seek immediate reform of donation, disclosure and funding laws for political parties and  election campaigns’.12 The September 2010 agreement between the ALP and the Australian Greens  commits both parties to: 

... Seek immediate reform of funding of political parties and election campaigns by legislating to  lower the donation disclosure threshold from an indexed $11,500 to $1,000; to prevent donation  splitting between different branches of political parties; to ban foreign donations; to ban  anonymous donations over $50; to increase timeliness and frequency of donation disclosure; to  tie public funding to genuine campaign expenditure and to create a ‘truth in advertising’ offence  in the Commonwealth Electoral Act.13 

These measures, with the exception of the truth in advertising offence, were elements of the 2008  and 2009 Bills. The parties have also agreed to: 

... Seek further reform of funding of political parties and election campaigns by having a truly  representative committee of the Parliament conduct a national inquiry into a range of options 

                                                    ‐0102/ 10.   Australian Labor Party (ALP), National Platform and Constitution 2007, ALP, Canberra, 2007, pp. 181-82, viewed 10  November 2010,  ; ALP, 

Cleaning up Government, ALP, Canberra, 2007, p. 3, viewed 10 November 2010,‐0102/  11.   ALP, National Platform and Constitution 2009, ALP, Canberra, 2009, p. 6, viewed 10 November 2010,‐5793‐43fd‐b3e7‐583a0b246f3a/our‐platform/.  12.   G Gray (Special Minister of State), Government Moves to Increase Transparency in Political Donations, media release, 

20 October 2010, p. 2, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F328958%22  13.   J Gillard, W Swan, B Brown, C Milne, A Bandt, The Australian Greens & The Australian Labor Party (‘The Parties’)— Agreement, 1 September 2010, p. 1, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F165017%22 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  7 

with the final report to be received no later than 1 October 2011, enabling any legislative reform  to be dealt with in 2012.14 

The agreement between the ALP and independent MPs Windsor and Oakeshott contains essentially  the same terms regarding electoral finance reform.15 A further agreement between the ALP and  independent Andrew Wilkie MP declares that the parties ‘acknowledge specifically that reform  proposals are being developed on ... [f]unding of political parties and election campaigns’.16 

Broader electoral reform agenda 

The Bill is part of the Government’s broader electoral reform agenda. In December 2008 the  Government issued a green paper examining electoral finance reform followed by a second green  paper in September 2009 examining broader electoral reform issues.17 The two green papers  canvass various reform options. 

In 2010 a raft of changes were made to electoral law including lowering the age of provisional  enrolment from 17 to 16 years, increasing authorisation requirements for how‐to‐vote cards, and  limiting the number of election candidates that can be endorsed by a political party in an electoral  division.18 Other legislative changes including setting the seventh day after the issue of election writs  for the closure of the electoral rolls were not successful.19 

However, In July 2010 a challenge to the current rolls closure provisions in the Act was mounted in  the High Court of Australia, and on 6 August 2010 the Court declared these provisions to be invalid.20 


14.   Ibid., p. 2. The agreement between the ALP and the Australian Greens also notes that the Greens ‘are predisposed to  a system of full public funding for elections as in Canada’.  15.   J Gillard, W Swan, R Oakeshott, T Windsor, The Australian Labor Party & the Independent Members (Mr Tony Windsor  and Mr Rob Oakeshott) (‘the Parties’)—Agreement, 7 September 2010, p. 1, viewed 29 October 2010,. 


16.   J Gillard, A Wilkie, The Hon Julia Gillard & Mr Andrew Wilkie (‘the Parties’)—Agreement, 2 September 2010, p. 1,  viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F176826%22  17.   Australian Government, Electoral Reform Green Paper: Donations, Funding and Expenditure, Australian Government, 

Canberra, 2008, viewed 10 November 2010,; Australian  Government, Electoral Reform Green Paper: Strengthening Australia’s Democracy, Australian Government,  September 2009, viewed 10 November 2010, ocracy.pdf  18.   Electoral and Referendum Amendment (Modernisation and Other Measures) Act 2010; Electoral and Referendum 

Amendment (How‐to‐Vote Cards and Other Measures) Act 2010; Electoral and Referendum Amendment (Pre‐poll  Voting and Other Measures) Act 2010.  19.   Electoral and Referendum Amendment (Close of Rolls and Other Measures) Bill 2010; Electoral and Referendum  Amendment (Close of Rolls and Other Measures) (No. 2) Bill 2010.  20.   High Court of Australia, Rowe & Anor v Electoral Commissioner & Anor, media release, 6 August 2010, viewed 

10 November 2010, 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

8  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

This decision led to the enrolment of an additional 57 732 voters for the 2010 general election.21 The  Government may still pursue its legislative programme in relation to rolls closure and other areas in  the future. 

Media commentary 

There has been little media commentary on the measures contained in the Bill. Extant commentary  has focused on the broad thrust of the proposed measures and has coincided with coverage of  electoral finance reforms proposed by the NSW and Queensland state governments.22 On  28 October 2010 the NSW Premier, Kristina Keneally, introduced to the NSW Parliament ‘a bill that  implements groundbreaking reforms to political donations including bans, caps and other  restrictions on political donations, and increased public funding of election campaigns’.23 This Bill has  passed the NSW Parliament. 

On 6 August 2009 the Queensland government released a discussion paper, Integrity and  Accountability in Queensland, to facilitate public discussion on issues including political donations,  and subsequently committed to ‘reform electoral donation laws if the Commonwealth has not acted  by July 2010’.24 The Integrity Reform (Miscellaneous Amendments) Bill 2010 was introduced by the  government in May 2010, but did not include measures capping political donations. Legislation  giving effect to such reforms has reportedly been delayed until later in 2010.25 A private member’s  bill, the Electoral (Truth in Advertising) Amendment Bill 2010, was introduced into the Queensland  parliament in May 2010.  


21.   A further 40 408 voters had their enrolment details updated. Australian Electoral Commission, Updated figures on  Australians enrolled to vote for 2010 election, media release, 18 August 2010, viewed 12 November 2010,    22.   S Vogler, ‘Call to cap donations: Bligh wants Gillard to follow lead and scrap cash for access’, Courier‐Mail, 5 July 

2010, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2FWO7X6%22;  AAP, ‘Greens and NSW Govt seal deal on campaign finance’, Canberra Times, 29 October 2010, viewed 10 November  2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F320145%22  23.   K Keneally (Premier), ‘Agreement in Principle speech’, Election Funding and Disclosures Amendment Bill 2010, New 

South Wales, New South Wales Legislative Assembly, Debates, 28 October 2010, p. 27 168, viewed 10 November  2010,  24.   Queensland Government, Response to Integrity and Accountability in Queensland, Queensland Government,  Brisbane, November 2009, p. 18, viewed 10 November 2010,‐

issues/open‐transparent‐gov/integrity‐and‐accountability‐review.aspx  25.   S Wardill, ‘Bligh Bills go soft on political donations’, Courier‐Mail, 2 August 2010, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2FF1IX6%22 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  9 

The reforms advanced by the NSW and Queensland governments have prompted some media  discussion of limiting donations and campaign expenditure, which are not matters that the  Commonwealth Bill addresses.26  

It has also been suggested in the media that the Bill has little prospect of success in the Senate prior  to July 2011.27 

Positions of the Coalition, non‐government parties, and independents 

In line with its stance on the 2008 and 2009 bills, the Coalition has stated that it will oppose the Bill: 

The bill is a deliberate attempt to advantage the Labor Party and the Greens and to entrench  that financial advantage. It will disadvantage permanently the coalition, the Independents and  the smaller parties like Family First. So once again I say: we opposed the previous bills and we  will continue to oppose this bill.28 

In September 2010 the Coalition, together with the ALP and the independent members, formulated  an agreement for parliamentary and governmental reform.29 While the agreement is concerned  mainly with parliamentary reforms, it also states that ‘It is expected, through the life of this  Parliament ... that there will be further steps taken to improve Government’ in a number of areas  including ‘Electoral Funding Improvements’ and ‘Truth in Political Advertising improvements’.30 In  October 2010 it was reported that the Coalition was reconsidering its support for electoral finance  reform due to concerns over third party donations.31 

The Australian Greens and independent MPs Windsor and Oakeshott are likely to support the bill  given their respective agreements with the ALP. Andrew Wilkie MP may support the Bill given the  recognition of the reform measures in his agreement with the ALP. 


26.   See e.g. N Berkovic, ‘Overhaul flagged for political donations’ Australian, 28 September 2010, viewed 10 November  2010,    27.   J Saulwick, ‘Donations to parties may be outlawed’, Sydney Morning Herald, 9 September 2010, viewed 10 November 

2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F180848%22   28.   B Bishop, ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures)  Bill 2010’, House of Representatives, Debates (Proof), 16 November 2010, p. 75, viewed 17 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fhansardr%2F2010‐11‐ 16%2F0118%22     29.   C Pyne, Agreement for Better Parliament, media release, 7 September 2010, viewed 12 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F202239%22  30.   Ibid., p. 9.  31.   M Priest, ‘Coalition retreats from donation reform’, Australian Financial Review, 14 October 2010, viewed 15 

November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F285142%22 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

10  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

It is likely that independent Senator Nick Xenophon will vote in favour of the Bill in the Senate given  his support for the original 2008 Bill. In March 2009 Senator Xenophon indicated that he was  ‘supportive of the measures’ in that Bill and stated that ‘we need to get on with these particular  amendments ... but we also need to look at the big picture in terms of comprehensive reforms’.32 It  has been reported that Senator Xenophon favours monthly donations disclosure together with  immediate disclosure during election campaigns.33 

Assuming a consistent voting pattern in the Senate for the Coalition, the Australian Greens, and  Senator Xenophon, Family First’s vote will decide the fate of the Bill in the Senate until 30 June 2011.  Family First opposed the original 2008 Bill on the basis that it did not limit electoral funding for  political parties to $10 million per party,34 and so Senator Fielding will presumably oppose the  current Bill unless an agreement is reached with the Government. 

From 1 July 2011 the Australian Greens will have the balance of power in the Senate in their own  right; if the Bill has not passed the Senate by this date and is still before the Parliament it will almost  certainly pass the Senate after 1 July 2011 with the Greens’ support. 

Financial implications 

The Government has indicated that the proposed provisions may result in increased costs for the  Australian Electoral Commission (AEC); it is stated that ‘the exact magnitude is difficult to quantify’.35  Public funding may be reduced due to the electoral funding reforms and there may be additional  revenue from the recovery of unlawful or undisclosed donations.36 


32.   N Xenophon, ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other  Measures) Bill 2008 [2009]’, Senate, Debates, 11 March 2009, p. 1260, viewed 10 November 2010,    11%2F0020%22   33.   D Guest, ‘Union gave $1.2m to GetUp!’, The Australian, 15 November 2010, viewed 15 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F360872%22   34.   S Fielding, ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures)  Bill 2008 [2009]’, Senate, Debates, 11 March 2009, pp. 1261-62, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fhansards%2F2009‐03‐

11%2F0021%22. On 3 February 2009 Senator Fielding had moved an equivalent amendment to the Tax Laws  Amendment (Political Contributions and Gifts) Bill 2008, which was negatived: Australia, Senate, Journals, no. 53,  p. 1520, 2008-09, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fjournals%2F20090203

_SJ053%2F0051%22  35.   Explanatory Memorandum, p. 1.  36.   Ibid. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  11 

In October 2008 a majority of the JSCEM recommended that the Government provide the AEC with  appropriate resources with respect to administration of the proposed measures in the original 2008  Bill and other matters.37 In evidence to the JSCEM, the Australian Electoral Commission stated that: 

... if introduced the new measures will result in a significant workload increase for the funding  and disclosure section of the AEC. We have estimated at this stage that workload increase to be  at least threefold. Information technology costings are still being negotiated with the  Department of Finance and Deregulation, through the budget process ...38 

Summary of key measures in the Bill 

As noted above, the Bill substantially reproduces the provisions of the Commonwealth Electoral  Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2009. 

Electoral funding 

Currently under the Act, candidates and Senate groups are entitled to indexed funding for each first  preference vote received once a minimum of four per cent of first preference votes are attained. In  the case of party‐endorsed candidates and Senate groups the funding entitlement is paid to the  relevant registered political party. In the case of unendorsed candidates and Senate groups the  funding entitlement is paid directly to the candidate or group (or to their agent).  

In its 2005 inquiry report on the 2004 federal election the JSCEM acknowledged concerns relating to  potential profiteering by candidates under the current system. A majority of the Committee  concluded that instituting a campaign expenditure reimbursement system (which had operated  between 1983 and 1995) would not be viable due to the administrative burden and the potential for  unjustified expenditure to still be claimed. It was suggested, however, that raising the first  preference vote threshold to five per cent or instituting separate thresholds for House of  Representatives and Senate candidates could be potential solutions to the profiteering issue.39  

In an earlier (2000) inquiry report on the 1998 election a majority of the JSCEM had expressed the  view that returning to a campaign expense reimbursement system ‘would realise little if any savings 


37.   JSCEM, Advisory report on the Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill  2008, op. cit., pp. xv-xvii.  38   P Dacey, ‘Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2008’, Joint Standing  Committee on Electoral Matters, Debates, 26 September 2008, p. 2, viewed 10 November 2010, 

%2F0001%22  39.   JSCEM, The 2004 Federal Election: Report of the Inquiry into the Conduct of the 2004 Federal Election and Matters  Related Thereto, op. cit., pp. 325-28. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

12  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

but would simply reimpose another layer of administration and cost and also delay the payment of  funding entitlements compared to the present system’.40 

The Government has acknowledged that the measures in the 2010 Bill ‘add to administrative  processes for political parties and candidates’, but has stated that ‘it is not the intention of the  Government to burden parties and candidates, but to increase the transparency and integrity of the  electoral system’.41 

The Bill seeks, among other things, to introduce a claims‐based funding framework informed by the  principle of linking public electoral funding to actual electoral expenditure incurred. In the Second  Reading speech on the Bill it was stated that the new measures: 

... will prevent candidates, or any political party, from making financial gain from the electoral  public funding system. Public funding will continue to be paid to registered political parties,  unendorsed candidates and unendorsed Senate groups who receive at least four per cent of the  formal first preference votes at an election. Under the Bill, they will receive the lesser amount of  either the electoral expenditure that was actually incurred in an election period between the  issuing of the writs and the end of polling day, or the amount awarded per vote.42 

The Bill proposes that registered political parties, unendorsed candidates, unendorsed Senate  groups, and joint Senate groups would receive the lesser amount of either the election expenditure  actually incurred or a set amount per first preference vote received ($2.31191 per eligible vote to be  CPI‐indexed). 

Special rules would apply to joint Senate groups (groups comprised of candidates endorsed by two  or more registered political parties). The Bill would require the agents of one of the political parties  to submit to the AEC before polling day the signed agreement between the parties setting out how  they have agreed to divide the first preference group votes. Under the measures in the Bill failure to  do so would mean that the AEC would determine how the first preference votes would be divided. 

A new claims process 

A major change proposed by the Bill is that, in order to be paid public election funding, the agent of  the party, candidate or group would need to make a claim. Agents would be able to make an interim  claim, or a final claim, or both (one of each only). A final claim would need to specify all electoral  expenditure for which funding is sought, including expenditure specified in an interim claim (final  claims would be able to do this by making reference to the interim claim). 


40.   JSCEM, The 1998 Federal Election: Report of the Inquiry into the conduct of the 1998 Federal Election and matters  related thereto, JSCEM, Canberra, June 2000, p. 126, viewed 10 November 2010,    41.   G Gray (Special Minister of State), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations 

and Other Measures) Bill 2010’, op. cit., p. 8.  42.   Ibid. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  13 

• claims would be required to specify ‘electoral expenditure’ (see below) as defined in subsection 

287(1), but would need only specify that expenditure ‘that is to be claimed against which the  entitlement to public funding is to be calculated’.43 If a party made a single claim it would have to  specify the electoral expenditure claimed by its branches and candidates in relation to all  elections held on the same day.  • interim claims would need to be lodged with the AEC between the 20

th  day after polling day and 

six months after polling day. Final claims for a single election would need to be lodged with the  AEC between the day on which the election writ was returned and six months after polling day;  final claims relating to two or more elections (presumably to account for by‐elections and  separate Senate elections) would need to be lodged with the AEC between the day on which the  election writs were returned and six months after polling day, or, where election writs were  returned on different days, between the last day of writs being returned and six months after  polling day. Claims lodged outside the periods specified would be invalid, and would not attract  any public election funding.  • the AEC would be required to decide the claim and pay the applicable funding entitlement within 

20 days of receipt. The only consideration for the AEC in determining a claim would be whether  the claimed expenditure was electoral expenditure and whether it was actually incurred.  • for accepted interim claims, the AEC would have to pay 95 per cent of the relevant entitlement 

for first preference votes calculated as at the 20th day after polling day or the amount of accepted  electoral expenditure, whichever was the lesser. It is not clear what would happen to the  remaining five per cent of the entitlement, although the Explanatory Memorandum states that  the intention here is similar to an existing subsection in the Act which provides for paying the  entitlement balance as soon as possible after the full entitlement is known.44 Where an  acceptable interim claim was lodged but no final claim was lodged, the Explanatory  Memorandum indicates that the interim claim would be ‘deemed to be the final claim. This  process will finalise any claim for public election funding’.45   • for accepted final claims, the AEC would have to pay 100 per cent of the relevant entitlement for 

first preference votes or the amount of accepted electoral expenditure, whichever was the lesser.  Amounts already paid under interim claims would be deducted from the final payment.  • where a final claim was refused, the AEC would be obliged to serve a notice on the relevant agent 

stating that the claim had been refused together with reasons for the refusal. Agents would be  able to apply for reconsideration of refused claims and the Bill provides for a reconsideration  process to be followed by the AEC.  • election funding entitlements in respect of candidates may still be payable in the event of a 

candidate’s death. 

The Bill also provides for single claims made by related registered parties covering the electoral  expenditure of a party’s federal branch and at least one state branch. Under the proposed rules  parties making a single claim would be entitled to the lesser of the funding rate per first preference 

                                                             43.   Explanatory Memorandum, p. 11.  44.   Explanatory Memorandum, p. 13.  45.   Explanatory Memorandum, p. 12. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

14  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

vote received or the electoral expenditure claimed and accepted by the AEC. The Explanatory  Memorandum states that ‘In this way, the electoral expenditure of the federal branch may be  included in a claim for electoral expenditure even though it might not have endorsed any  candidates’.46 

Importantly, under the new framework the AEC would have the power to revisit and vary a decision  to accept a final claim for electoral expenditure where the AEC became satisfied that the amount of  expenditure should not have been accepted or that only a lesser amount of expenditure should have  been accepted. In cases where a variation decision was made after a funding entitlement had been  paid and the total payment exceeded what should have been paid, the excess amount would be an  overpayment and would be recoverable as a debt due to the Commonwealth. The reconsideration  process for refused claims would also be available in relation to variation decisions. 

Electoral expenditure 

The Bill proposes to insert a definition of ‘electoral expenditure’ into subsection 287(1) of the Act.  The Explanatory Memorandum notes that the definition will constitute ‘an exhaustive list of the  types of expenditure that can be claimed to obtain election funding’ under the provisions of the  Bill.47 

The new definition would retain the substance of the current definition of ‘electoral expenditure’ in  section 308 while relocating it to subsection 287(1) and adding the following elements: 

• the inclusion of 5 new categories of expenditure incurred during the election period in relation to 

election campaigns, and  • the exclusion from the definition of any expenditure incurred by existing members of Parliament 

under subsection 287(1) and met by their parliamentary entitlements, allowances (except  remuneration), or benefits. 

The Explanatory Memorandum states that the last‐mentioned provision is ‘intended to prevent  “double dipping”’, and that: 

As sitting members of Parliament may be able to meet some electoral expenditure by way of  allowances, entitlements or benefits paid by the Commonwealth in some circumstances, it is not  appropriate that his electoral expenditure is claimed for public election funding purposes.48 

The proposed 5 new categories of electoral expenditure are: 

• the rent of any house, building or premises used for the primary purpose of conducting an 

election campaign 

                                                             46.   Explanatory Memorandum, p. 5.  47.   Explanatory Memorandum, p. 3.  48.   Explanatory Memorandum, p. 4. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  15 

• paying additional staff employed, or a person contracted, for the primary purpose of conducting 

an election campaign  • office equipment purchased, leased or hired for the primary purpose of conducting an election 

campaign  • the costs of running or maintaining that office equipment, and 

• expenditure incurred on travel, or on travel and associated accommodation, to the extent that 

the expenditure could reasonably be expected to have been incurred for the primary purpose of  conducting an election campaign. 

The Bill also seeks to amend subsection 287(1) so as to insert a new definition of ‘office equipment’  for defining ‘electoral expenditure’ (telephones, faxes, computers, communication equipment,  photocopiers etc.), and to repeal section 308 of the Act given the relocation of the definition of  ‘electoral expenditure’ from section 308 to subsection 287(1). 

Disclosure thresholds 

Currently under the Act the disclosure threshold for donations is donations totalling more than  $11 500 (CPI‐indexed). The Bill proposes to lower the disclosure threshold to donations totalling  $1 000 or more and to remove indexation. Reversal of the threshold increase introduced by the  Howard Government in 2006 has been ALP policy since before the 2007 federal election (see above).  In the Second Reading speech on the original 2008 Bill, the Government indicated that the main  rationale for reversing the 2006 measures was: 

… to provide transparency and accountability in the donations and expenditure received or  incurred by key participants in the political process … a flat rate of $1,000 greatly extends the  transparency of our system and ensures that the scope for any undisclosed gifts will be  reduced.49 

The current Bill also seeks to limit the potential for ‘donation splitting’ (making multiple donations  under the disclosure threshold to different branches of a political party in order to avoid disclosure).  Currently under the Act the upper limits of donations that can be made without disclosure by using  donation splitting are high (e.g. a total of $92 000 from an individual donor making eight separate  donations of $11 500 to the state and territory branches of a major political party). The Bill seeks to  limit the potential for donation splitting by: 

• inserting a definition of ‘related’ into the Act which would apply to the whole Act and thus the 

funding and disclosure provisions in Part XX.50 This would provide that a political party is related 

                                                             49.   J Ludwig (then Minister for Human Services), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political  Donations and Other Measures) Bill 2008’, Senate, Debates, 15 May 2008, p. 1964, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22chamber%2Fhansards%2F2008‐05‐

15%2F0043%22  50.   The current definition of ‘related’ in subsection 123(2) of the Act only applies to Part XI dealing with party  registration. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

16  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

to another political party if one of the parties is part of the other party or if both parties are parts  of the same political party.  • inserting provisions which would provide that donations made to related political parties are 

treated for disclosure purposes as donations made to the single political party as one entity,  thereby triggering the disclosure requirements for donations totalling $1 000 or more to related  parties. 

While these measures would greatly lower the amount that could be donated without disclosure by  means of donation splitting, they would not prohibit the practice outright. Under the proposed rules  it would still be possible to utilise donation splitting and avoid disclosure for donations totalling $999  or less (e.g. eight separate donations of $124.87 to the state and territory branches of a party). 

The Bill also proposes to bring donations made to political parties via intermediaries into the  disclosure regime by treating such donations as donations made directly to the political party, and  by requiring the disclosure of donations of $1 000 or more which are received by intermediaries and  then used to fund donations to parties. In addition, the Bill proposes to ensure that donations of  $1 000 or more which are made to political parties which are not registered are also brought within  the disclosure requirements. 

The Bill further proposes to lower the threshold for lawful loans to political parties, state or territory  party branches, candidates, members of Senate groups, or persons acting on behalf of parties,  branches, candidates or Senate groups from the current level of $11 500 (CPI‐indexed) to $1 000  (unindexed). 

Disclosure timeframes and reporting periods 

Currently under the Act, donation and expenditure returns for elections must be submitted within  15 weeks after polling day, and annual returns must be submitted once per year within 16 or 20  weeks after the end of financial year depending on circumstances. 

For election returns, the Bill proposes to shorten the disclosure timeframe by requiring that election  returns must be submitted within eight weeks after polling day. In place of the current annual return  framework, the Bill proposes to introduce a new biannual framework involving two ‘reporting  periods’, one being the first six months of the financial year and the other being the full financial  year, and a requirement to submit returns after each period. These returns would need to be  submitted within eight weeks after the end of each reporting period. 

In the Second Reading speech on the original 2008 Bill the Government stated that the proposed  changes: 

… will ensure that the Australian Electoral Commission has in its possession details of gifts,  revenues and political expenditure that are both timely and up‐to‐date. The publication of this  information will also be more timely and will enable the Australian community to fully examine 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  17 

the financial dealings of the main players involved in the political process and to scrutinise the  sources of any donations that have been received.51 

For donors 

For donors, under the Bill’s provisions biannual returns would need to be submitted if donations of  $1 000 or more are made to the same political party in both reporting periods (i.e. within the first six  months of a financial year and again during the remainder of the financial year). Such returns would  need to be submitted within eight weeks of the end of each reporting period. 

• the new framework would not apply to donations returned within six weeks of receipt. However, 

the framework would apply to any foreign or anonymous donations of $1 000 or more, whether  or not such donations were returned or paid within six weeks (see below for new foreign and  anonymous donation measures).  • under the definition of ‘related’ (see above) donations to two or more related parties would be 

treated as donations to the same registered political party if at least one of the parties is  registered.  • donations made to persons or bodies with the intention of benefiting a political party would also 

be treated as donations made directly to the party for the purposes of this system.  • to avoid duplication, donors who make donations of $1 000 or more in the first six months of a 

financial year and submit the necessary return would not be required to submit a second return  for the full financial year if no further donations were made in the remainder of the financial  year. Also, donor returns submitted for a full financial year would not need to disclose donations  that were made during the first six months of the financial year and disclosed separately for that  reporting period. 

For political parties, associated entities and those incurring political  expenditure 

For political parties, associated entities, and those incurring political expenditure who are subject to  the current disclosure requirements in the Act, the Bill would apply the new biannual reporting  framework, $1 000 donations threshold, dual reporting periods, and eight week disclosure  timeframe. Returns would need to be submitted biannually after the end of each reporting period  without exception. 

For political parties and associated entities the following additional features would also apply: 

• the new framework would not apply to donations returned within six weeks of receipt. However, 

the framework would apply to any foreign or anonymous donations of $1 000 or more, whether 

                                                             51.   J Ludwig (then Minister for Human Services), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political  Donations and Other Measures) Bill 2008’, op. cit. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

18  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

or not such donations were returned or paid within six weeks (see below for new foreign and  anonymous donation measures).  • all donations would need to be included when calculating whether particulars of donations would 

need to be disclosed.  • the disclosure threshold for outstanding debts would be reduced to $1 000. 

While the proposed shortened disclosure timeframes and biannual framework would reduce the  current delays before disclosures are made public, it is important to note that some delay would still  occur. In March 2008 the Government indicated that disclosures made under the biannual  framework would be publicly available within three months of the end of a reporting period.52 The  Government’s 2008 Green Paper on electoral finance reform observes that it is a ‘considerable  logistical exercise for political parties in Australia to prepare their disclosure returns’, and that ‘there  is a practical limit on how short reporting periods can be for comprehensive disclosures’.53 

The timely mechanism of reporting disclosures on the internet has been noted by commentators,  one example being the practice of the New York State Board of Elections which requires regular  filing of transactions related to a campaign (including within 24 hours during the period immediately  prior to polling days).54 The Green Paper notes that the introduction of this type of reporting in  Australia would necessitate the introduction of ‘mandatory electronic record keeping and  lodgement’ requirements.55 In September 2010 it was reported that the Special Minister of State,  the Hon Gary Gray MP, was seeking to reduce the timeframe for political parties’ disclosure of  donations to being ‘“within days”’ of receipt, ‘possibly on a website’.56 

The Bill also proposes to change the requirements for additional returns that must be submitted in  respect of donations received which enable or reimburse political expenditure. Additional returns  would need to be submitted for each donation of $1 000 or more received from a donor (defined as  a ‘major donor’) in a reporting period that had the purpose of enabling or reimbursing political  expenditure. 

In addition, the Bill proposes to change the current provisions in the Act governing public inspection  or perusal of returns and claims so that they may be inspected or perused as soon as is reasonably  practicable after lodgement. 

                                                             52.   J Faulkner (then Special Minister of State), Electoral Reform, Parliament House, Canberra, media release, Canberra,  28 March 2008, p. 5, viewed 10 November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FAU8Q6%22  53.   Australian Government, Electoral Reform Green Paper: Donations, Funding and Expenditure, op. cit., p. 55.  54.   Further information can be found at the New York State Board of Elections website:   55.   Australian Government, Electoral Reform Green Paper: Donations, Funding and Expenditure, op. cit., p. 55.  56.   A Probyn, ‘Divulge party donors much sooner: Gray’, West Australian, 29 September 2010, viewed 15 November  2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F251186%22;  see also N Berkovic, ‘Overhaul flagged for political donations’, The Australian, 28 September 2010, viewed 15 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  19 

Foreign donations 

Currently the Act places no restrictions on foreign donations. In its 2005 inquiry report on the 2004  federal election a majority of the JSCEM noted foreign donations as an issue, but concluded that  banning donations from particular sources could lead to inequities and that, more generally, reform  was not required as there was no evidence of corruption or undue influence.57 There have been calls  in the past, for example from former Australian Democrats Senator Andrew Murray, for foreign  donations to be banned.58 The issue of foreign donations achieved some prominence in 2006 with  the disclosure of a 2004 donation of $1 million to the Liberal Party made by British peer Lord  Ashcroft.59 

In essence, the Bill proposes to prohibit all foreign donations to registered political parties,  candidates and members of Senate groups and to prevent the use of foreign donations for political  expenditure. In the Second Reading speech on the Bill it was stated that the prohibition will help  ‘remove a perception that foreign donors could exert influence over the Australian political  process’.60 

The Bill seeks to achieve the Government’s aims by: 

• making it unlawful for registered political parties, state or territory party branches, or persons 

acting on behalf of a party or branch to receive donations of foreign property.  • making it unlawful for candidates, members of Senate groups, or persons acting on behalf of 

candidates or Senate groups to receive donations of foreign property during the candidacy or  group period (the period beginning with the announcement or nomination of a person’s  candidacy or with Senate candidates’ requests to have their names grouped and ending 30 days  after polling day).  • preventing the use of foreign property donations for political expenditure by making it unlawful 

for a person to incur political expenditure if the person: 

- is not and has not been a candidate or member of a group and is not an associated entity 

- was enabled to incur the expenditure by means of a foreign donation 

                                                                                                                                                                                          November 2010,;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F244537%22  57.   JSCEM, The 2004 Federal Election: Report of the Inquiry into the Conduct of the 2004 Federal Election and Matters 

Related Thereto, op. cit., pp. 292, 321-23, 335, 337.  58.   A Murray, Ban Foreign Donations, media release, 1 February 2006, viewed 10 November 2010,  See also A Murray, Supplementary remarks, JSCEM, The 2004 Federal Election: Report of the Inquiry into the Conduct 

of the 2004 Federal Election and Matters Related Thereto, op. cit., pp. 417-18.  59.   See e.g. N Adlam, ‘Stone defends $1m foreign donation’, Northern Territory News, 6 February 2006; Editorial, ‘A  blizzard of numbers: Donations list needs clarity’, Sydney Morning Herald, 3 February 2006; P Wilson, ‘A Lord rich in  influence’, The Australian, 3 February 2006; A Fraser, ‘Tory Lord tops list with $1m donation to Libs’, Canberra Times, 

2 February 2006.  60.   G Gray (Special Minister of State), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations  and Other Measures) Bill 2010’, op. cit., p. 8. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

20  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

- is required to provide a return regarding the expenditure, and 

- if the donor’s main purpose in making the foreign donation was to enable the recipient to 

incur the expenditure. 

• preventing the use of foreign property donations for political expenditure by making it unlawful 

for current or former candidates, or members of groups, to incur political expenditure where  they were enabled to incur the expenditure by means of a foreign donation, and where the  donor’s main purpose in making the donation was to enable the recipient to incur the  expenditure.  • preventing the use of foreign property donations for political expenditure by making it unlawful 

for associated entities to receive foreign donations if the donor’s main purpose in making the  donation was to enable the entity to incur the expenditure. 

The Bill defines ‘foreign property’ as money standing to the credit of an account kept outside  Australia, other money located outside Australia, or property other than money located outside  Australia (‘Australian property’ is defined with the same categories of property being kept or located  in Australia). The Bill also contains provisions to prevent the use of intermediaries for donating  foreign property and provisions for determining whether a donation or transfer is of Australian or  foreign property. 

One potential effect of the drafting of the Bill’s foreign donation measures is that it could be  unlawful to receive, or incur political expenditure on the basis of, donations made by Australian  citizens but sourced from overseas accounts. 

The Bill specifies that the new provisions governing foreign donations would not apply if a donation  was returned within 6 weeks of receipt. In the event of an unlawful donation not being returned  within 6 weeks, the Bill would make the amount of that donation payable to the Commonwealth,  and sets out liability and debt recovery arrangements. The Bill would also ensure, however, that the  Commonwealth would not be able to recover the amount or value of a donation twice.61  

Anonymous donations 

Currently under the Act it is unlawful for a political party, state or territory party branch, candidate  or Senate group or persons acting on behalf of a party, branch, candidate or Senate group to receive  donations of more than $11 500 (CPI‐indexed) from anonymous donors. 

In essence, the Bill proposes to prohibit anonymous donations of more than $50 to registered  political parties, candidates and members of Senate groups and to prevent the use of anonymous  donations for political expenditure by: 

                                                             61.   E.g. in the case of an unlawful donation being both anonymous and from a foreign source, the Commonwealth would  only be able to recover the donation amount or value once: Explanatory Memorandum, p. 7. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  21 

• making it unlawful for registered political parties, state or territory party branches, or persons 

acting on behalf of a party or branch to receive anonymous donations  • making it unlawful for candidates, members of Senate groups, or persons acting on behalf of 

candidates or Senate groups to receive anonymous donations during the candidacy or group  period (the period beginning with the announcement or nomination of a person’s candidacy or  with Senate candidates’ request to have their names grouped and ending 30 days after polling  day).  • preventing anonymous donations via intermediaries by making it unlawful for donations to be 

received by the persons or entities set out above from a donor where an anonymous gift received  by the donor enabled the donor to make the donation, and  • making it unlawful for a person to incur political expenditure if the person is not and has not been 

a candidate or member of a group, was enabled to incur the expenditure by means of an  anonymous donation, and is required to provide a return regarding the expenditure. The Bill  would also make it unlawful for current or former candidates or members of groups to incur  political expenditure where they were enabled to incur the expenditure by means of an  anonymous donation.  

In a similar vein to the treatment of foreign donations, the Bill specifies that the new provisions  governing anonymous donations would not apply if an anonymous donation was returned within 6  weeks of receipt or, if return is not possible or practicable, the amount of the donation was paid to  the Commonwealth within the 6 week period. In the event of an unlawful donation not being  returned/paid to the Commonwealth within 6 weeks, the Bill would make the amount of the  donation payable to the Commonwealth and sets out liability and debt recovery arrangements. As  noted above, however, the Bill would also ensure that the Commonwealth would not be able to  recover the amount or value of a donation twice. 

The Bill also proposes to exempt the receipt of anonymous money donations of $50 or less made in  certain circumstances from being unlawful. In the Second Reading speech on the Bill it was stated  that: 

The Bill extends [the] ban on anonymous donations to all anonymous donations except where  the donation is $50 or less and has been received at a ‘general public activity’ (such as a fete  where people may place money in a bucket) or at a ‘private event’ (such as a dinner, dance, or  quiz night where people might donate small sums of money).62 

Anonymous money donations of $50 or less received by registered political parties, candidates and  Senate groups would be permitted where the donation was received at either: 

• a general public activity (an activity conducted in a public place or in a place to which members of 

the public have ready access)—for example street and fete stalls, or  • a private event (a function, meeting or other event that is not a general public activity). 

                                                             62.   G Gray (Special Minister of State), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations  and Other Measures) Bill 2010’, op. cit., p. 8. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

22  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

Under the changes proposed by the Bill, it would be lawful to incur political expenditure that was  enabled by permitted anonymous donations. In each circumstance a person involved in the  organisation of the activity/event would be required to make a record of the date, location and  nature of the activity/event; the details of people involved in the collection or receipt of donations  at the activity/event; and the total amount of anonymous donations received by/on behalf of the  recipient at the activity/event.  

For private events, a record would also need to be made of the number of people attending the  event, and, if the total amount of donations received at a private event exceeded the total of $50  multiplied by the number of attendees, the donation would only remain a permitted anonymous  donation if the excess was returned within 6 weeks or else paid to the Commonwealth if a return  was not possible or practicable. 

Provisions in the Bill would also ensure that, where an individual made multiple donations at an  activity/event totalling more than $50, and a person involved in the collection or receipt of  donations was aware that the donations totalled more than $50 and were from the same individual,  the excess would not be a permitted anonymous donation.  

The Bill would also impose disclosure obligations on registered political parties, candidates, Senate  groups, and those incurring political expenditure regarding permitted anonymous donations  received during the disclosure/reporting period and the associated activities/events. 

Penalties, offences and compliance 

The Bill proposes to increase penalties for some existing offences in Part XX of the Act and introduce  some new offences. In the Second Reading speech on the original 2008 Bill it was indicated that the  rationale for the changes was to ‘ensure that the AEC can implement and enforce’ the provisions  introduced by the Bill. It was also stated that ‘existing penalties in the Electoral Act have largely  remained the same as when introduced in 1983’, and that: 

In relation to claims for election funding, the levels of penalties have been substantially  increased to reflect the seriousness of the crimes and the amount of public funds that are paid  following an election.63 

Penalties would be increased for the offences of: 

• failure to furnish a return 

• furnishing an incomplete return 

• failure to retain records 

• lodging a claim or return that is known to be false or misleading in a material particular 

                                                             63.   J Ludwig (then Minister for Human Services), ‘Second reading speech: Commonwealth Electoral Amendment  (Political Donations and Other Measures) Bill 2008’, op. cit., p. 1965.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  23 

• providing information to another that is false or misleading in a material particular in relation to 

the making a claim or the furnishing of a return, and  • failure or refusal to comply with notices relating to AEC‐authorised investigations and knowingly 

giving false or misleading evidence required for such investigations. 

For the offences relating to false or misleading information and failure or refusal to comply with  notices, the Bill would also introduce imprisonment as a possible penalty and would repeal the  current ‘reasonable excuse’ defence for the non‐compliance offences. Failure to furnish a return,  furnishing an incomplete return, failure to retain records, and failure to comply with a notice would  no longer be offences of strict liability as they are currently under the Act. 

New offences would be created for the unlawful receipt of foreign or anonymous donations and the  unlawful incurring of political expenditure in relation to foreign or anonymous donations (see  above). Maximum penalties for these offences would be imprisonment for 12 months or 240 penalty  units or both.64 Liability arrangements are set out for entities that are not bodies corporate;  exclusions from liability are specified here where there is no knowledge of the circumstances making  the donation unlawful or where all reasonable steps have been taken to avoid these circumstances. 

In relation to permitted anonymous donations, the Bill would also create a new offence for making a  record in relation to a general public activity or private event where it was known that the record  was false or misleading in a material particular or omitted a matter or thing without which the  record would be misleading in a material particular. The maximum penalty for this offence would be  imprisonment for 12 months or 120 penalty units or both. 

The Bill also proposes to create new arrangements for the recovery of undisclosed donations. Under  the new arrangements a donation would be undisclosed where details of the donation were  required to be included in election and biannual returns, but were not, or where the return was not  furnished within the time required. The amount or value of undisclosed donations would be payable  to the Commonwealth and the Bill sets out liability and debt recovery arrangements. The Bill would  also provide an extension of time mechanism so that relevant donation details could still be  furnished so as to avoid donations becoming undisclosed. 

Finally, the Bill seeks to broaden the investigatory scope of AEC‐authorised officers in relation to Part  XX compliance by extending the list of persons who may be required, by notice, to produce  documents or other evidence. For example, candidates and their agents, members of Senate groups  and their agents, and those acting on behalf of registered political parties, party branches,  candidates, groups, and associated entities would be added to the list. 

                                                             64.   Under section 4AA of the Crimes Act 1914 (Cth) a ‘penalty unit’ is currently $110, thus the maximum fine here would  be $26 400. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

24  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

Key provisions 

Definition amendments 

Item 1 inserts into the definition section of the Commonwealth Electoral Act 1918 (the Act), section  4, a definition of when a political party is related to another political party, which is when one of the  parties is part of the other, or when both parties are parts of the same political party. This  amendment is necessary as the current definition of ‘related’ political parties is located in Part XI of  the Act which provides for the registration of political parties. The definition is being placed in the  general definition section of the Act by this Bill so that it will apply across the whole of the Act, but in  particular to Parts XI and XX. Part XX of the Act deals with election funding and financial disclosures,  which are the principle features being dealt with by this Bill. 

Item 2 inserts a new definition of reporting period for the purposes of the Act which will be either  the first six months of a financial year or a full financial year.  

Item 7 relocates the existing definition of ‘electoral expenditure’ from section 308 to subsection  287(1) and inserts 5 new categories of electoral expenditure into the definition. These categories are  electoral expenditure incurred during the election period on: 

• the rent of any house, building or premises used for the primary purpose of conducting an 

election campaign   • paying additional staff employed, or a person contracted, for the primary purpose of conducting 

an election campaign   • office equipment purchased, leased or hired for the primary purpose of conducting an election 

campaign   • the costs of running or maintaining that office equipment  

(See proposed subparagraphs 287(1)(b)(i)‐(iv)). 

• travel, or on travel and associated accommodation, to the extent that the expenditure could 

reasonably be expected to have been incurred for the primary purpose of conducting an election  campaign  

(See proposed subparagraphs 287(1)(c)(i)‐(ii)).  

Item 7 also excludes from the definition of ‘electoral expenditure’ any expenditure incurred by  existing members of Parliament under subsection 287(1) and met by their parliamentary  entitlements, allowances (except remuneration) or benefits (proposed paragraphs 287(1)(d) and  (e)).  

Item 12 inserts a definition of ‘office equipment’ into subsection 287(1) further to item 5. 

Item 15 inserts a definition of ‘single claim’ into subsection 287(1) to mean a claim made by  registered political parties that are related to each other and for electoral expenditure that covers 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  25 

both the federal and one or more State branches of the registered political parties. Thus federal  branch expenditure on an election may be claimed even though it might not have endorsed any  candidates. 

Entitlement to electoral funding 

The proposed amendments reflect the policy decision to tighten the electoral laws so that  candidates and other groups can no longer obtain a ‘windfall’ payment for running for office. The  proposed amendments will have the effect that candidates, registered political parties and Senate  groups should only receive the lesser amount of either the electoral expenditure that was actually  incurred in the campaign or the amount awarded per vote, provided at least four per cent of first  preference votes have been won. 

Item 23 repeals sections 294 and 297 entirely and creates new Subdivision A and new sections 293,  294, 295 and 296 in Part XX of the Act which deals with election funding and financial disclosure.  

New section 293 applies to candidates in the House of Representatives and the Senate belonging to  a registered political party whose total number of formal first preference votes is at least four per  cent of the total number of such votes cast in the election. 

For an endorsed candidate in the House or the Senate (and who is not a member of a group), new  paragraphs 293(2)(a)(i) and (b) provide that the registered political party is entitled to the lesser  amount of $2.31191 for each formal first preference vote or the amount of actual electoral  expenditure claimed and accepted by the AEC.  

For a candidate in a Senate election who is a member of a group the same choice will also apply,  except if new section 296 applies. New section 296 makes provision for the event that two or more  political parties endorse candidates who are members of a group in a Senate election. One of the  agents of the parties must provide a signed agreement to the AEC of how the parties agree to divide  the formal first preference votes before polling day. If this is done, then the agreement will prevail. If  a copy of an agreement is not provided, the formal first preference votes are divided ‘in whatever  way’ the AEC determines (new subsection 296(5)). 

Entitlements of unendorsed candidates and unendorsed groups who have received the threshold  percentage of votes, are similarly limited to the lesser amount of the amount per vote given or the  amount actually incurred and accepted by the AEC (new sections 294 and 295). 

Making a claim for electoral funding 

New Subdivision B, new sections 297 - 298H are the machinery provisions of how to make a claim  for election funding to the AEC.  

An agent can make: 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

26  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

• an interim claim,  

• both an interim and final claim, or  

• just a final claim (new subsection 297(2)).  

If an interim claim is made it must be made between the 20th day after polling day and six months  after the polling day (new subsection 298B(1)). 

A final claim for only one election must be lodged between the day on which the writ is returned and  six months after the polling day (new paragraphs 298B(2)(a)(i) and (b)). A final claim relating to two  or more elections must be lodged on the days on which the writs are returned (or if the writs are  returned on different days, the last of those days) and ending six months after the polling day for the  election or elections (new paragraphs 298B(2)(a)(ii) and (b)). 

A claim made outside the times set in subsections 298B(1) and (2) will not be valid and ‘will not be  processed by the Electoral Commission or attract any public election funding’.65 

New sections 298D and 298E mandate that the AEC must pay the lesser amount between the  amount calculated under new paragraphs 293(2)(a), 294(2)(a) or 295(2)(a) or the amount actually  expended (‘accepted’) (However, note that under new paragraph 298D(2)(a) for interim claims, the  amount is 95 per cent of the amount calculated. 

If a claim is refused, the AEC must serve a notice of the refusal and the reasons for the refusal on the  agent of the appropriate party, person or group (new section 298F), and the agent can apply to the  AEC for a reconsideration of the refusal (new section 298H). 

Payment of electoral funding 

Items 24‐26 make amendments in new Subdivision C relating to payments of election funding.  Subsections 299(2) to (5) are repealed and replaced with new subsections 299(2) and (3) to provide  that any payment made in respect of an unendorsed candidate (that is, not within subsection  299(1)), or in respect of a Senate group is to be made to the candidate’s or group’s agent.  

Section 299(1) remains substantially unamended in relation to payment of election funding for  endorsed candidates.  


Item 27 repeals and substitutes sections 300 and 301 which deal with payments in the event of the  death of a candidate or the death of a candidate is a member of a group. New subsections 300(1) -  (4) collapses the two provisions into one provision with no substantive change to the existing  provisions. 

                                                             65.   Explanatory Memorandum, p. 12. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  27 

New section 301 will allow the AEC to vary a decision made under section 298C to accept an amount  of electoral expenditure. If under the varied decision an overpayment had been made, the excess  amount may be recovered by the Commonwealth as a debt due to the Commonwealth by way of  court action (new subsection 301(3)). This effectively replaces subsection 299(6) which will be  repealed (item 26). 

Disclosure thresholds and reporting 

The decision to reduce the disclosure threshold for donors, registered political parties, candidates  and others involving in incurring political expenditure from the current level of donations over  $11 500 (CPI‐indexed) to the proposed level of $1 000 or more (unindexed) is dealt with in items 34,  35, 37, 38, 41, 43, 45, 72 and 76. Item 118 repeals section 321A of the Act which provides for the  indexation of money amounts in certain provisions of the Act and, in particular, the provisions  dealing with disclosure of donations. As a consequence of this proposed repeal, all of the notes to  the sections amended referring to indexation under section 321A are also repealed.  

Item 28 inserts new section 303A which will have the effect that donations that are returned within  six weeks of receipt will not come within Division 4 (which covers disclosure of donations). However,  foreign and anonymous donations will not be exempted from the disclosure provisions and will  come within Division 4 of the Act (new subsections 303A(2) - (5)). 

Election disclosure returns will have to be returned within eight weeks, down from 15 weeks (Item  29). 

New subsections 304(9) and (10) will require a ‘nil return’ to be put in, to the effect that no  donations of a kind required to be disclosed were received, regardless of whether any donations  have been received. (Item 40) 

Items 41‐47 amend section 305A to reduce the disclosure threshold to $1 000 or more for donations  to candidates or a member of a group, and the time an election return must be provided to the AEC  from 15 weeks to eight weeks.  

Item 48 makes amendments to section 305B to insert new subsections (1), (1A), (2), (2A) and (2B) in  order to introduce biannual returns requirements; to deem that donations made to a related  political party will be made to one political party; and also to bring donations made to a person with  the intention of benefiting a party into the disclosure regime. Item 48 requires returns to be  provided biannually instead of once every twelve months. For example, currently donations over  $11 500 (CPI‐indexed) to a political party must be disclosed to the AEC within 20 weeks after the end  of the financial year (subsection 305B(1)). Item 48 repeals this provision and will have the effect (in  part) that a donation of $1 000 or more must be disclosed to the AEC within eight weeks ‘after the  end of the reporting period’ (new subsection 305B(1)). There are exceptions to avoid duplication,  for example if a return has been already furnished in the first six months of the financial year, and  there are no further donations for the remainder of the financial year, a second return will not be  required (new subsections 305B(2A) and (2B)). Item 48 also provides that if two or more political 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

28  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

parties are related to each other and at least one is registered, then the parties are in effect deemed  to be a single registered political party and a donation to any of the parties will be a donation to the  single registered party (new subsection 305B(1A)). 

Note that item 49 will amend paragraph 305B(3)(c) to reflect that for each donation made the  return must set out the amount of the donation, the date it was made, and the name and address of  the ‘political party that received the gift’. 

Foreign and anonymous donations amendments 

Item 51 repeals section 306 and substitutes new Division 4A Subdivision A, new sections 306,  306AA, 306AB, 306AC, 306AD to make rules in relation to donations of foreign property. ‘Foreign  property’ is defined to be money in an account outside Australia, other money outside Australia, or  property that is located outside Australia. 

New section 306AC will make it unlawful for a registered political party, State branch of a registered  political party, a candidate or a member of a group, or a person acting for any such party or person  to receive a donation of foreign property. In relation to candidates and members of groups, the  prohibition applies during the candidacy or group period (the period beginning with the  announcement or nomination of a person’s candidacy or with Senate candidates’ request to have  their names grouped and ending 30 days after polling day). 

New section 306AD will make it unlawful for a person to incur political expenditure in certain  circumstances where the expenditure is enabled by a foreign donation.  

Under section 314AEB(1)(a) of the Act ‘political expenditure’ is expenditure for the purposes of: 

• the public expression of views on a political party, or a candidate by any means 

• the public expression of views on an issue in an election by any means 

• the printing, production, publication or distribution of any material that is required to include a 

name and address  • the broadcast of any political matter required to be announced under the Broadcasting Services 

Act 1992  • the carrying out of an opinion poll or other research relating to an election or the voting 

intentions of electors. 

New subdivision B new sections 306AE to 306AI will make it unlawful to receive an anonymous  donation. New section 306AH provides that it is unlawful for a registered political party, a State  branch of a registered political party, candidate or a member of a group to receive an anonymous  donation (the prohibition on candidates and members of groups will only apply during the candidacy  or group period). As is the case for foreign donations, new section 306AJ will make it unlawful for a  person to incur political expenditure in certain circumstances where the expenditure is enabled by  an anonymous donation. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010  29 

Both new sections 306AA and 306AG clarify that donations of anonymous or foreign property  returned within six weeks after receipt will not incur an offence or penalty. If it is not possible or  practicable to return an anonymous gift, the amount or value of the gift can be paid to the  Commonwealth (new paragraph 306AG(b)). 

Penalties and offences 

Item 98 repeals subsection 315(1) to (4) and substitutes new subsections 315 (1) to (4C). 

New subsections 315 (1) to (4) provide that a person will commit an offence for failure to furnish a  return, furnishing a return that is incomplete or failing to keep records as required under section  317. The maximum penalty is increased to 120 penalty units ($13 200). 

Item 98 repeals the provisions that applied strict liability to the offences, which means that all  elements of the offences have to be proved, potentially making prosecutions more difficult. 

New subsections 315 (4A), (4B) and (4C) provide for offences where a person furnishes a claim or a  return that the person knows is false or misleading in a material particular; or knows the claim or  return has an omission that makes the claim or return false or misleading; or makes a record about  an activity connected with permitted anonymous gifts and knows that the record is false or  misleading. The penalty will be 2 years imprisonment or 240 penalty units (or both) for a false or  misleading claim conviction, or 12 months imprisonment or 120 penalty units (or both) for a false or  misleading particulars offence. 

Item 100 provides for a significant increase in the penalty for an offence against subsection 315(6A)  where a person gives false or misleading information to another person making a claim under  Division 3. The maximum penalty is increased from $1 000 to imprisonment for 2 years or 240  penalty units (or both). 

Offences are created (Item 102) for the unlawful receipt of a donation in new subsections 315(10A),  (10B) and (10D), and also for incurring unlawful expenditure under new subsections 306AD(1) or (2)  or 306AJ(1) or (2) [new subsection 315(10E)]. These carry the penalty of imprisonment of 12  months or 240 penalty units, or both. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

30  Commonwealth Electoral Amendment (Political Donations and Other Measures) Bill 2010   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 


  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

    Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library on (02) 6277 2500.