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Investing in infrastructure: speech to Infrastructure Partnerships Australia Conference, Sydney

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A few weeks ago in Canberra, the Minister forInfrastructure outlined progress on major roadprojects in Western Australia. With an eye on the forthcoming Canning by­election, the Minister spoke about projectsunder construction, including Gateway WA - thebiggest road project in the state’s history. There was also the North West Coastal Highway, the Great Northern Highway andNorthLink, known previously as the Swan Valley Bypass. These are all great projects.   They will all boost the WA economy, drivingproductivity gains that will create jobs growthand boost prosperity. But there’s a problem.   None of these projects are new.   They all date from the days of the previousLabor Government. It’s great that they areunderway.   But I see little evidence that the government isworking up the next wave of Nation Buildingprojects to be rolled out in this and comingyears. At a time when our economy needs extra activity to make up for the drop­off in investmentassociated with mining, our nation needs toinvest in infrastructure to drive productivitygrowth.   However, something is going wrong with theprocess of identifying, developing and fundingmajor infrastructure projects in this country. Australian Bureau of Statistics figures show thatinfrastructure work conducted for the public sector has declined by 19 per cent since the2013 election. This year’s Budget included a $2 billion cut ininfrastructure spending over the next two yearsover the allocation in the 2014 Budget. This makes no sense.   Interest rates are at record lows.   Private sector investors are looking for opportunities.   The amount of money held by superannuation funds in this country is approaching $2 trillion.   Despite these factors, investment is nothappening at the pace required.   My starting point to address this problem isconsistent with the approach I have raised atthis critical forum over many years. We need to adhere to a proper process when itcomes to selecting which infrastructure projectsreceive government funding. We also need the Commonwealth to work withstate governments on delivering theinfrastructure projects that have the greatestpotential to lift our economy. That means investing in roads.   It also means investing in urban rail to properlyaddress worsening traffic congestion. We also need to get more serious aboutfacilitating private investment. However, let mestress one point.   There’s no need to reinvent the wheel here. Wedon’t need a new system.   We just need to extract the politics from theexisting system.   But we need to do this strategically and urgently- especially at a time when our economy hasgrown below­ trend for 12 straight quarters andwhen the domestic economy has been consistently weak since 2013.   DEFICIT   Despite all the talk of record spending on infrastructure, investment is falling.   Respected business commentator Alan Kohler noted last week that while the value of construction had increased slightly in thesecond quarter of this year, public investmenthad collapsed. Kohler was blunt.   Governments are basically out of it.  

Another example of the way in which therhetoric of our times flouts reality relates to assetrecycling. There is no additional Commonwealth fundingassociated with asset recycling.   The money the Federal Government says it hasmade available was in itself recycled - taken out of the Building Australia Fund andthe Education Investment Fund.   What is being presented as some kind of increase in funding is in fact a means for theCommonwealth to raise more revenue. That’s because when a public asset is sold, theinstrumentality stops paying dividends to thestate government and begins paying tax to theCommonwealth. There is no new money.   And indeed, on projects like the Pacific Highway and the Bruce Highway, the FederalGovernment has actually put in placearrangements that have reduced stateinvestment in these important upgrades. Every project under construction on the Pacific Highway right now, including the Frederickton toEungai, Worrell Creek to Nambucca Heads andNambucca to Urunga is funded 50­50 between the Commonwealth and the states. Because the Commonwealth is now sayingstates need only contribute 20 per cent to roadprojects, and NSW is already above that much reduced threshold across the project. That means NSW can minimise its contribution to the rest of the upgrade of the Pacific Highway.   And far from filling the gap, the AbbottGovernment is slowly shifting its funding tofuture years for the remainder of the Woolgoolgato Ballina sections.

LABOR’S RECORD   In 2007 the former Labor Government createdInfrastructure Australia as an independentadviser to government tasked with assessingthe merits of major projects seekingCommonwealth funding. Infrastructure Australia used cost­benefitanalysis to give decision makers clear evidenceabout which projects had the greatest potentialto add to national economic productivity. The aim was simple - to break the link between the infrastructure cycle, which, by its nature, islong term, and the political cycle, which isshorter. We also lifted infrastructure spending to recordlevels. When we took office, Australia was 20th amongOECD nations when it came to infrastructureinvestment as a proportion of GDP. When we left office, Australia was 1st. We doubled the roads Budget and we allocatedmore investment to public transport than allother governments combined since federation.

EROSION OF PROCESS   By 2013, the Infrastructure Australia model wasup and running.   Based on its research, the organisation wasproducing the annually updated InfrastructurePriority List. Of the 15 major projects recommended by Infrastructure Australia on the basis of itsindependent analysis, Labor funded all 15. Among those projects were major urban publictransport projects including the MelbourneMetro and Brisbane’s Cross­River Rail project,both assessed positively by InfrastructureAustralia. But two years later, I am deeply concerned thatthe current government has abandoned theInfrastructure Australia model. The Infrastructure Priority List has not beenupdated since 2013 Only a handful of new project assessments havebeen completed in the past two years. Prior to the 2013 election, the Coalition backedInfrastructure Australia.   It promised it would not fund any project worth more than $100 million without a full, publishedcost­benefit analysis. But after the election, it withdrew all funding for public transport projects, including theInfrastructure Australia­ approved MelbourneMetro and the Cross River Rail project. It reallocated that money to a range of roadprojects which had not been analysed byInfrastructure Australia. Part of the reason for creating InfrastructureAustralia was to establish a pipeline of projectsalready assessed as worthy to which both sidesof politics could commit. I know that if I was an investor looking at thepossibility of investing in public infrastructure, I’dwant to be certain that projects coming forwardstacked up. If I couldn’t satisfy myself that that a projectstacked up, I’d take my money elsewhere. I fear that is what is happening right now.   That great fictional detective Sherlock Holmesonce highlighted the folly of acting withoutevidence.   It is a capital mistake to theorize before one hasdata.   Insensibly, one begins to twist facts to suittheories, instead of theories to suit facts.   There’s a fair bit of fact twisting going on rightnow in Canberra.

PUBLIC TRANSPORT   I suspect that if Sherlock Holmes had a chanceto examine the current state of Australia’stransport infrastructure, he would argue for significant investment in public transport. The recently produced update of InfrastructureAustralia’s National Infrastructure Audit saidtraffic congestion was costing this nation $13billion this year and that the figure would climbto more than $50 billion by 2031. Yet our national government refuses to invest inpublic transport; only roads.   Our nation will never defeat traffic congestionunless we invest in a properly integratedtransport system that includes rail and roads. If traffic congestion, or indeed any otherproblem, was costing the nation more than $50 billion a year, I would have thought any competent Commonwealth government wouldfeel compelled to act in the public interest. But on public transport, we are seeing theopposite - a withdrawal of funding and a return to the soul­ destroying blame game thatdominated the dying days of the former HowardGovernment. Frighteningly, congestion is getting worse.   In previous decades, jobs growth was at itsstrongest in the outer suburbs of our cities insectors like manufacturing. Average workers could find work in the suburbsnear their homes.   But the Digital Age has changed the equationand jobs growth is now accelerating in the innersuburbs of our cities in the services sector. Many Australians, therefore, are being forced towork in the city and commute to drive­in, drive­out suburbs where they can find a house butcan’t find a job.

This is a problem affecting millions of Australians who are literally watching theirquality of life go down the drain on a daily basis.

DEBT   One of the downsides of the strongly partisan nature of Australian politics in recent years hasbeen the irrational demonization of debt. After years of scaremongering about an allegeddebt and deficit crisis, the current governmenthas convinced many Australians that allgovernment debt is bad. While we do need to keep debt low, it’s time for an honest conversation about the significantdifference between debt raised for capital expenditure and debt raised for recurrentexpenditure. Capital expenditure that increases revenue andnational economic activity over time can befiscally responsible.   Making investments to support future sources of growth and drive productivity improvements isas much a part of a business developmentstrategy as it is part of smart management of thenational economy. Indeed, it can be argued that such spending iseconomically and fiscally necessary, eventhough it imposes short­term costs on theBudget. This applies across the spectrum of Commonwealth expenditure - from publicinvestments in human capital such aseducation, to investments in physical capitalsuch as productivity­enhancing infrastructureprojects. If a project delivers significant productivitybenefits, we should factor that productivity gain into the equation when considering fundingoptions. If a project drives gains that produce jobs andeconomic growth, we should factor the value of those jobs into our evaluation. Governments should be prepared to have theargument about borrowing to invest inproductivity­enhancing infrastructure. The first step toward having that discussion is an acceptance that the nature of the expenditureand investment needs to be assessed andconsidered differently. However, if we are to take such an approach,we need to be doubly sure that we identify projects that have genuine community benefit. Once again, that brings us back to theInfrastructure Australia model. It stressesresearch. It allows for rational decision­making.   Australian families borrow money all the time -usually to buy their homes.   They don’t decide that because they have toborrow money to buy a home, they won’t bother and will rent for the rest of their lives. But before they borrow, they do their research and ensure that they pay the right amount fortheir home, that it meets their family needs andthat, over time, it will appreciate in value. There is no reason the situation should bedifferent when it comes to governmentinvestment in infrastructure.

FINANCING   In July, 2013, I released a suite of policiesaimed directly at facilitating new private sector investment in infrastructure. These arrangements were developed by theInfrastructure Financing Working Group, which included Infrastructure Partnerships Australia’sCEO, Brendan Lyon, along with senior public servants and representatives of theinfrastructure, banking, superannuation andtaxation sectors. Let me take the time to explain thosearrangements today because they will be thestarting point for a future Labor Government. The proposals included:  

         Australian Government guarantees for private debt relating to major projects to improvetheir overall creditworthiness;

         Phased payments and availability paymentsallowing government injections of capital atcritical stages during projects, including once aproject is operational;

         Commonwealth seed funding to get projectsoff the ground;

         Capital recycling, whereby theCommonwealth provides concessional loans toindustry and uses the repayments to fund otherinfrastructure projects; and          Infrastructure tax incentives such asallowing the uplift of carry­forward lossesdetermined by the 10­year government bondrate to remove tax system impediments thatwork against investment.

Building on these, in May this year, Laborannounced that if elected we would ensure thatInfrastructure Australia’s mandate be extendedso that it plays a key leadership role infacilitating infrastructure projects. It will work with the states and private sectorfinanciers, super funds and constructors tobroker deals, get more projects underway, getthem financed and have them delivered. To take the politics out and restore faith andconfidence in the infrastructure process, we alsoundertook to consult the Coalition on all boardappointments.

FLEXIBILITY IN PRACTICE   In 2013, as Transport Minister, I reached anagreement with the NSW Government andTransurban for construction of the F3 to M2, later renamed Northconnex. It’s an example of an unsolicited bid that willproduce Nation Building infrastructure with littleor perhaps even no impact on the Budget in theshort term and a positive impact in the medium and longer term through enhanced growth,increased productivity and a reduction in urban congestion. Under the project arrangements, theCommonwealth and the NSW Government areeach providing a guarantee of $405 million toensure a project which had been talked aboutfor decades but not progressed could occur. Another example of working with the privatesector is the Moorebank Intermodal Terminal inwestern Sydney, which will provide major productivity benefits as well as taking 3300trucks off the road network every day. This required the establishment of agovernment­owned company to invest in the siteand do the early work prior to it being leased toa private operator. The former Labor Government also reached adeal with the Queensland Government toprovide $715 million in seed funding for theCross River­Rail Project. The money was to have been paid over fiveyears.   We also agreed to pay half of the capital costportion of the availability payment stream for aPPP component over about 30 years and toprovide a debt guarantee in relation to theprivate debt raised for the project by the PPPconsortium. I am very disappointed that the currentgovernment abandoned this project.   But what is truly stunning is that the governmenthas not taken advantage of the great work of theInfrastructure Financing Working Group ininforming its subsequent decisions.   AIRPORT   To its credit, the current government hascommitted to developing a Second SydneyAirport. The Badgerys Creek Airport will boost national economic productivity and provide much­needed jobs for residents of western Sydney.

A project like an airport, with all of itsaccompanying issues, can’t get off the groundwithout bipartisan support. That is why Labor is backing this project.   However, there’s one aspect of the current planthat makes no sense whatsoever ­ theGovernment’s failure to commit to linking theBadgerys Creek Airport to a railway line linkedto the existing passenger network.   Some have rightly observed that without aproper rail connection, the airport risks notfulfilling its objectives. The Commonwealth needs to broaden itsthinking.   The Badgerys Creek Airport can be an airtropolis that drives economic developmentand jobs growth throughout western Sydney for decades to come. It should be more than just a runway and aterminal.   It should be surrounded by businesses inindustries like logistics, tourism, engineeringand aviation services. It should facilitate high value jobs like the Macquarie Park precinct hasfor the area around Ryde. It should be linked from day one to the south­west line at Leppington and the main westernline, which would benefit not just commuters tothe airport and employment precinct, but alsocreate a loop line around western Sydney thatwill have enormous wider benefits. If we are smart, we can deliver on this ambition without a significant public cost for the railwayline. The cost of this rail line should be factored intothe lease price for the operation of the airport,whether it is operated by the Sydney AirportCorporation or some other operator. The existence of a railway line will increase thevalue of the airport and the lands around it. That’s an uplift factor the government can include in the contract price and the operator can include in sub­lease arrangements over surrounding land. CONCLUSION   Infrastructure development is about more than building roads.   It’s about Nation Building and positioning oureconomy to create the jobs of the future. It’s also about thinking about how differentpieces of infrastructure fit together. Most of all,it’s about having a long­term view. It’s hard to take a long­term view if decisionsabout infrastructure are compromised by short­term political considerations.   That’s why the former Labor Governmentcreated the Infrastructure Australia system toreduce the influence of politics in decisionsabout infrastructure. After two years on the current government, it’snow clear that there has been moreinfrastructure talking than infrastructure building. As the mining boom moves from theconstruction to the production phase, this is thevery last thing we need. Australia must invest scarce public resourceswisely.   And the Commonwealth and states must worktogether in the public interest.   There must be a genuine partnership with business based on flexibility and upon ensuringthe projects that are put forward produce decentreturns. The basis of good decision making ininfrastructure is proper research.   That is why Infrastructure Australia needs to bethe centre of government, where it belongs.   FRIDAY, 4 SEPTEMBER 2015   MEDIA INQUIRIES:    HANNAH FRANK 0427 636 837