Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Developments in Australian refugee law and policy 2007-10: Labor’s first term in office

Download PDFDownload PDF




Parliament of Australia Department of Parliamentary Services

BACKGROUND NOTE  18 October 2010

Developments in Australian refugee law and policy 2007-10   Labor’s first term in office 

Elibritt Karlsen  Law and Bills Digest Section 


Introduction ............................................................................................................................................. 1 

Chronology of key events ........................................................................................................................ 4 

PART I—LEGISLATION .............................................................................................................................. 7 

Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2008 ........................................................................... 7 

Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5) .............................................................................. 8 

Migration Amendment (Notification Review) Act 2008 ..................................................................... 9 

Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2009 ........................................................................... 9 

Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Act 2009 ........................................................ 10 

Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Act 2009 ........................................ 11 

Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other Measures) Act 2009 ......... 11 

Migration Amendment Regulations 2009 (No.6) ............................................................................. 12 

Anti‐People Smuggling and Other Measures Act 2010 ..................................................................... 12 

Proposed Legislation .............................................................................................................................. 13 

Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009 ................................................. 13 

Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009 ....................................................... 13 

PART II—POLICY REFORM AND OTHER COMMITMENTS....................................................................... 14 

Cessation of extra‐territorial processing of asylum claims ............................................................... 14 

Immigration detention ...................................................................................................................... 15 

Commentary ........................................................................................................................... 17 

Excision and offshore processing on Christmas Island ..................................................................... 17 


Commentary ........................................................................................................................... 19 

Suspension of processing Afghan and Sri Lankan asylum seekers ................................................... 19 

Commentary ........................................................................................................................... 21 

Proposal for a regional processing centre ........................................................................................ 22 

Refugee Review Tribunal .................................................................................................................. 23 

Merit‐based appointments .......................................................................................................... 23 

Commentary ........................................................................................................................... 24 

Publication of country of origin research .................................................................................... 24 

Publication of decisions ............................................................................................................... 24 

Multi‐year resettlement planning .................................................................................................... 25 

Commonwealth budget commitments ............................................................................................. 26 

2008—09 financial year ............................................................................................................... 26 

2009—10 financial year ............................................................................................................... 26 

2010—11 financial year ............................................................................................................... 27 

PART III—CASE LAW ............................................................................................................................... 28 

Commentary ........................................................................................................................... 31 

Appendix I—Federal Parliamentary Inquiries ........................................................................................ 31 

Joint Standing Committee on Migration........................................................................................... 31 

Immigration detention in Australia ............................................................................................. 31 

First report: Criteria for release from detention .................................................................... 32 

Commentary ........................................................................................................................... 33 

Second report: Community‐based alternatives to detention ................................................ 33 

Commentary ........................................................................................................................... 34 

Third report: Facilities, services and transparency ................................................................. 34 

Inquiry into migration treatment of disability ............................................................................. 36 

Commentary ........................................................................................................................... 37 

Joint Standing Committee on Public Works ..................................................................................... 37 

The Christmas Island Immigration Detention Centre Project ..................................................... 37 

Redevelopment of the Villawood immigration detention facility ............................................... 38 

Appendix II—Independent Reports ....................................................................................................... 39 

Australian Human Rights Commission .............................................................................................. 39 

2007 Immigration detention report ............................................................................................ 39 

2008 Immigration detention report ............................................................................................ 41 

2009 Immigration detention and offshore processing on Christmas Island ............................... 42 

Commonwealth Ombudsman ........................................................................................................... 43 

Notification of decisions and review rights for unsuccessful visa applications ........................... 43 

Reporting on people in long‐term immigration detention .......................................................... 43 

Australian National Audit Office ....................................................................................................... 44 

Settlement Grants Program ......................................................................................................... 44 

Construction of the Christmas Island Immigration Detention Centre ......................................... 45 

Commentary ........................................................................................................................... 46 

United Nations Human Rights Treaty Bodies ................................................................................... 46 

Committee against Torture ......................................................................................................... 46 

Human Rights Committee ........................................................................................................... 47 

Appendix III—Key Research and Publications ....................................................................................... 48 


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


‘…the past two years has seen the most positive and far‐reaching change in Australian history to  policies relating to asylum seekers’.1  

On 24 November 2007, the Australian Labor Party (ALP) won the federal election, defeating the  Coalition Government which had been in power for nearly twelve years. Kevin Rudd was sworn in as  Australia’s 26th Prime Minister on 3 December 2007. The ALP National Platform, which was formally  adopted in April 2007, represented the party’s ‘long‐term aspirations for Australia’.2 In relation to  immigration, the ALP ambitiously resolved to implement significant changes for asylum seekers and  refugees if elected. Most notably, to end the so‐called ‘Pacific Solution’; to give permanent, not  temporary, protection to all refugees; to limit the detention of asylum seekers for the purposes of  conducting initial health, identity and security checks; to subject the length and conditions of  detention to review; to vest management of detention centres with the public sector; to retain the  excision of Christmas Island, Cocos Islands and Ashmore Reef; and to create a new Refugee  Determination Tribunal.3 In the area of refugee policy the key themes of the platform were  ‘humanity, fairness, integrity and public confidence’.4  

Reflecting on the Government’s first year in power, the then Minister for Immigration and  Citizenship, Chris Evans, noted ‘Labor was elected on a platform of change’.5 One of the first things  the newly elected Labor Government did upon taking office was to stop processing asylum claims in  the small Pacific Island State of Nauru—which the then Minister described as a ‘shameful and  wasteful chapter in Australia’s immigration history’.6 However, in retaining the former Coalition  Government’s excision policy (which removes the right of asylum seekers to apply for a visa) and use  of its purpose built immigration reception and processing centre on Christmas Island, the  Government attracted criticism from refugee advocacy groups and academics alike—Adjunct  Professor Michael White being  of the view that Labor’s new approach ‘did not fundamentally alter  Australia’s previous immigration policy and many features of the Pacific Solution remained’.7  

                                                             1.   P Power (CEO Refugee Council of Australia), Which Way Forward? Refugee, Security and the Asia‐Pacific, Speech to  ALP National Conference Fringe Event, 31 July 2009, viewed 9 February 2010,   2.   Australian Labor Party (ALP), 2007 Policy Platform and Constitution, Chapter 13: Respecting Human Rights and a Fair 

Go for All, p. 2, viewed 30 November 2009,‐ 0102/    3.   Ibid., paragraphs 151-161.   4.   C Evans, Refugee policy under the Rudd government - the first year: Address to the Refugee Council of Australia, 

17 November 2008, viewed 23 March 2010,   5.   Ibid.   6.   C Evans, Address to the 2008 National Members’ Conference of the Migration Review Tribunal and Refugee Review  Tribunal, 29 February 2008, viewed 8 September 2010,‐01.php   7.   M White, Australian Offshore Laws, Federation Press, Sydney, 2009, p. 154.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  

In 2008, the Government took a bold and decisive stand with regard to abolishing temporary  protection visas and granting refugees’ permanent residency—a significant regulatory change which  appeared to largely go under the radar as it occurred. It also introduced a new policy with respect to  immigration detention—seven values that would ‘guide and drive new detention policy and practice  into the future’.8 Though asylum seekers arriving without documentation would be subject to  mandatory detention, they would henceforth receive publicly funded advice and assistance, access  to independent review of unfavourable decisions and external scrutiny by the Commonwealth  Ombudsman.9   

2009 saw the introduction of two Bills that proposed to make important and, in the case of the  latter—long‐awaited reforms to the Migration Act 1958 (the Migration Act). Firstly, the Migration  Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009 which would support the implementation of 

the Government’s new detention policy and formally introduce discretionary detention into the  Migration Act. Secondly, the Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009 which  would introduce a formal statutory regime for processing asylum claims that may engage Australia’s  non‐refoulement (non‐return) obligations under various international human rights treaties.  However, neither of these Bills had been debated before Parliament was prorogued in July for the  2010 Federal election and have accordingly now lapsed. 

2010 was a significant year of controversial refugee policy reform for the Government. In April it  announced the immediate suspension of processing new asylum claims from Afghanistan and Sri  Lanka due to the changing circumstances in both countries. Following a change in leadership in July,  newly appointed Prime Minister Gillard also announced plans to establish a regional processing  centre for asylum seekers. However, the extent to which this initiative will ultimately be successful  may largely depend (amongst other things) on the ability of the current Government to meaningfully  and effectively distance itself from the former Government’s ‘Pacific Solution’ which it has  consistently and vehemently criticised throughout its first term in office.  

This Background note provides a snap‐shot of significant developments in Australian refugee law and  policy under Labor’s first term in office.10 It begins by providing a chronology of key events from  November 2007, when the ALP won the 2007 federal election to July 2010, when Parliament was  prorogued for the 2010 federal election. Part I provides an overview of, and links to legislation  (including proposed legislation and noteworthy regulatory change). Part II outlines significant policy  reforms and other commitments, while Part III contains a brief overview of significant High Court  judgments delivered during the period.  

                                                             8.   C Evans, New Directions in Detention, Restoring Integrity to Australia’s Immigration System, Speech given at the  Australian National University, 29 July 2008, viewed 3 December 2009,‐01.php  9.   Ibid.  10.   See also: S Harris‐Rimmer, Recent developments in refugee and immigration law 2005, E‐brief, Parliamentary Library, 

Canberra, 2005, viewed 13 September 2010,;  N Hancock, Refugee Law â€ Recent  Legislative Developments, Current issues brief no. 5, 2001—02, Parliamentary Library, Canberra, 2001, viewed  13 September 2010,‐02/02cib05.htm  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

In order to understand these legal and policy developments in context, Appendix I and II are  included which together provide an overview of federal parliamentary inquiries and other  independent reports that were released during this time. For completeness, Appendix III provides a  chronological list of key research and publications.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  

Chronology of key events 


• 24 Nov 2007—Australian Labor Party led by Kevin Rudd MP defeats the Coalition Government led  by John Howard MP in the federal election. 

• 3 December 2007—Kevin Rudd sworn in as Australia’s 26th Prime Minister.  

• 3  December  2007—Senator  the  Hon  Chris  Evans  sworn‐in  as  Minister  for  Immigration  and  Citizenship and Laurie Ferguson MP sworn in as Parliamentary Secretary for Multicultural Affairs  and Settlement Services.  

• 6 December 2007—Senator the Hon Chris Ellison appointed Shadow Minister for Immigration and  Citizenship and Louise Markus MP appointed Shadow Parliamentary Secretary for Immigration  under the leadership of Brendan Nelson MP. 


• 8 February 2008—last remaining asylum seekers on Nauru arrive in Australia ending the Howard  Government’s controversial ‘Pacific Solution’.11 

• 29 July 2008—Minister for Immigration and Citizenship announces ‘New Directions in Detention’  policy.12 

• 13  August  2008—a  delegation  of  agencies  including  UNHCR,  the  Australian  Human  Rights  Commission,  the  Commonwealth  Ombudsman,  Amnesty  International  and  a  number  of  non‐ government organisations inspect the newly completed Christmas Island Immigration Detention  Centre. 

• 23 September 2008—Dr Sharman Stone MP appointed Shadow Minister for Immigration and  Citizenship and Senator Concetta Fierravanti‐Wells appointed as Shadow Parliamentary Secretary  for Immigration under the leadership of Malcolm Turnbull MP. 

• 20 December 2008—Christmas Island’s North West Point detention centre opened. 13  


• 16  April  2009—explosion  aboard  SIEV  (Suspected  Illegal  Entry  Vessel)  36  killing  five  asylum  seekers  and  injuring  many  others.  Northern  Territory  Coroner’s  report  into  the  incident  (delivered on 17 March 2010) concluded that a group of passengers mistakenly believed they 

                                                             11.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship),  Last Refugees Leave Nauru, media release, 8 February 2008,  viewed 12 February 2010,‐01.php  12.   C Evans, New Directions in Detention, Restoring Integrity to Australia’s Immigration System, op. cit.  13.   A Caldwell, ‘Opening of new Christmas Island detention centre’, 19 December 2008, ABC AM, viewed 13 September 


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

were to be returned to Indonesia and thus set fire to the vessel to ensure they could not be  returned.14 

• 13  August  2009—advisory  board  appointed  to  guide  the  newly  established  Office  of  the  Migration Agents Registration Authority (MARA). The board will comprise representatives of the  Migration Institute of Australia (MIA), the Law Council of Australia, and community and consumer  advocates.15 

• 9 October 2009—establishment of the Council for Immigration Services and Status Resolution  (CISSR) announced to replace the Immigration Detention Advisory Group (IDAG). It will provide  independent advice on the implementation of policy initiatives such as the New Directions in  Detention and the Community Status Resolution Service.16 

• 11 October 2009—a boat reportedly carrying 254 Sri Lankan asylum seekers was intercepted by  Indonesian officials en route to Christmas Island following a personal request by Prime Minister  Rudd to the Indonesian President. The boat was subsequently taken to the Port of Merak in  Indonesia.  On  20  April  2010,  a  six  month  stand‐off  came  to  an  end  when  the  last  of  the  passengers agreed to disembark and be processed in Indonesia.  

• 18 October 2009—Sri Lankan asylum seekers rescued at sea in the Indonesian search and rescue  zone  by  HMAS  Armidale.  56  people  refuse  to  disembark  the  Australian  customs  vessel,  the  Oceanic Viking and go to a detention centre in Tanjung Pinang on Bintan Island in Indonesia. The  Government reportedly offers those found to be refugees will be resettled within four weeks. On  18 November 2009, the remaining asylum seekers agree to disembark, ending a four week stand‐ off.  

• 13 November 2009—Coalition announces core principles of its border protection policy, including  a  non‐permanent  safe  haven  visa  for  asylum‐seekers  that  arrive  without  authorisation,  and  offshore processing at Christmas Island.17 

• 25 November 2009—Government announces that since September 2008, there have been 23  persons convicted of people smuggling offences in Australia bringing the total number of people 

                                                             14.   Inquest into the death of  Mohammed Hassan Ayubi, Muzafar Ali Sefarali, Mohammed Amen Zamen, Awar Nadar,  Baquer Husani [2010] NTMC 014, viewed 13 September 2010,   15.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship),  Advisory board appointed to guide new migration agent 

regulator, media release, 13 August 2009, viewed 13 September 2010,‐releases/2009/ce09072.htm    16.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Minister announces new immigration advisory council, media  release, 9 October 2009, viewed 13 September 2010,‐

releases/2009/ce09094.htm    17.   M Turnbull (then Leader of the Opposition), Coalition’s strong stand on border protection, media release,  13 November 2009, viewed 13 September 2010,


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  

charged by the Australian Federal Police (AFP) with people smuggling offences since September  2008 to 63.18  

• 8  December  2009—Scott  Morrison  MP  appointed  Shadow  Minister  for  Immigration  and  Citizenship  and  Senator  Gary  Humphries  appointed  Shadow  Parliamentary  Secretary  for  Citizenship under the leadership of Tony Abbott MP. 


• 3 April 2010—The Hon Tony Bourke MP appointed Australia’s first Minister for Population. This  position was renamed Minister for Sustainable Population on 28 June 2010. 

• 9 April 2010—the Government announces an immediate suspension on the processing of all new  applications  from  asylum  seekers  from  Sri  Lanka  and  Afghanistan  due  to  the  changing  circumstances in both countries. The suspension on processing asylum claims from Sri Lanka was  lifted on 6 July 2010 and Afghanistan on 30 September 2010.19 

• 18 April 2010—Minister for Immigration and Citizenship announces that the Curtin Air force base  in  Western  Australia  will  be  used  to  accommodate  single  males  who  are  subject  to  the  Government’s  decision  to  suspend  the  processing  of  asylum  applications  from  Sri  Lanka  and  Afghanistan.20  

• 27 May 2010—Coalition announces that it would turn back boats/and or their passengers to their  point  of  departure  or  an  alternative  third  country  where  circumstances  permit,  enter  into  negotiations with other countries for processing centres to be established offshore if Christmas  Island is beyond its capacity, restore temporary protection visas, require access to benefits to be  subject to satisfying mutual obligation requirements, and restore the ‘45 day rule’.21   

• 24 June 2010—Julia Gillard sworn in as Australia’s 27th Prime Minister. 

• 6  July  2010—Prime  Minister  Gillard  announces  in  her  first  major  policy  speech  that  the  Government  has  begun  having  discussions  with  regional  neighbours  about  the  possibility  of 

                                                             18.   B O’Conner (Minister for Home Affairs), People smugglers charged by AFP, media release, 25 November 2009, viewed  13 September 2010,‐

PeopleSmugglersChargedbyAFP   19.   S Smith (Minister for Foreign Affairs) , C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), and B O’Conner (Minister  for Home Affairs), Changes to Australia’s immigration processing system, media release, 9 April 2010, viewed  8 September 2010,‐s100409.html  20.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Curtin to hold suspended asylum seekers, media release, 18 April 

2010, viewed 13 September 2010,‐01.php   21.   Coalition, ‘Policy directions statement: Restoring sovereignty and control to our borders’, 27 May 2010, Liberal Party  website, viewed 13 September 2010,

order%20Protection%20Policy%20Directions%20Document.ashx. For an explanation of the 45 day rule see discussion  under the subheading ‘Migration Amendment Regulations 2009 (No.6)’.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

establishing a regional processing centre for the purpose of receiving and processing irregular  entrants to the region.22  

• 6 July 2010—Coalition announces that it would create a presumption against awarding refugee  status if an asylum seeker has discarded their identity papers, it would abolish the merits review  panel  and  give  the  Minister  power  to  directly  intervene  in  the  decision‐making  process  on  Christmas Island. It would also increase the number of refugee resettlement places each year by  1500  persons  (but  retain  the  total  number  of  places  under  the  Refugee  and  Humanitarian  Program at 13 750 places) and trial a refugee sponsorship program to enable groups in Australia  to privately sponsor refugees (above the regular intake).23 

• 19 July 2010—42nd Parliament prorogued and the House of Representatives dissolved. A general  election for the House of Representatives and half of the Senate held on 21 August 2010. 


Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2008  

On 25 June 2008, the Migration Legislation Amendment Bill (No.1) 2008 was introduced into  Parliament.24 The purpose of this omnibus Bill was to clarify and improve the effectiveness of  migration and citizenship legislation relating to judicial and merits review, border protection, visa  integrity, citizenship, and other miscellaneous matters. Of particular relevance to the current  context, its purpose was to: 

• streamline the procedures for notifying parties of a decision of the Migration Review Tribunal and  the Refugee Review Tribunal (RRT) by, amongst other things, removing the requirement for the  tribunals to ‘hand down’ their decisions  

• give greater certainty to the immigration status and immigration clearance of non‐citizen children  born in Australia 

• ensure that a security may be imposed for compliance with visa conditions before grant and a  range of other amendments to clarify the operation of certain provisions relating to bridging visas 

• more effectively harmonise a number of people smuggling offences with the Criminal Code  

• provide that subject to certain requirements the Minister is not obliged to give documents to an  authorised recipient if the authorised recipient is not a registered migration agent, and 

                                                             22.   J Gillard, ‘Moving Australia forward’, Speech given at the Lowy Institute on 6 July 2010, viewed 8 September 2010,  23.   Coalition, The Coalition’s real action plan for restoring integrity and fairness to refugee decision making, media 

release, 6 July 2010, viewed 13 September 2010,‐News/2010/07/06/The‐ Coalitions‐real‐action‐plan‐for‐restoring‐integrity‐and‐fairness‐to‐refugee‐decision‐making.aspx    24.   Migration Legislation Amendment Bill (No.1) 2008, APH website, viewed 18 January 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fs641%2


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  

• ensure  consistency  with  Australia’s  obligations  under  the  United  Nations  Convention  on  the  Reduction of Statelessness 1961 and the United Nations Convention Relating to the Status of  Stateless Persons 1954.25  

The Bills Digest examines the Bill in further detail.26 The Bill was passed (with minor amendments  moved on behalf of the Government) on 4 September 2008 and became Act No. 85, 2008.27  

Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5) 

On 9 August 2008, the Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5) SLI 2008 No. 168 came into  force.28 No motions of disallowance were moved. The purpose of the amendment (amongst other  things) was to abolish temporary protection visas, secondary movement visas and remove the ‘7 day  rule’.29 As explained in the accompanying Explanatory Statement: 

The Regulations ensure that a person to whom the Minister is satisfied Australia owes protection  obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees as amended by the  1967 Protocol relating to the Status of Refugees (the Refugees Convention), is eligible for grant  of a permanent protection visa in the form of a Subclass 866 (Protection) visa, regardless of their  mode of arrival in Australia or whether they have previously held a visa. The Regulations also  remove the ‘7 day rule’ from permanent protection and permanent humanitarian visas which  requires that since last leaving their home country, applicants must not have resided for a  continuous period of 7 days or more in a country in which they could have sought and obtained  effective protection. Finally, the Regulations allow for the holders of temporary protection and  temporary humanitarian visas and in some instances the former holders of these visas, to have  their status permanently resolved through the grant of a new permanent visa without the need  for a reassessment of whether Australia owes that person protection obligations under the  Refugees Convention.30 

                                                             25.   Explanatory Memorandum, Migration Legislation Amendment Bill (No.1) 2008, pp. 2-3.  26.   E Karlsen, Migration Legislation Amendment Bill (No.1) 2008, Bills digest, no.8, 2008-09, Parliamentary Library,  Canberra, 2008, viewed 28 January 2010,‐09/09bd008.pdf     

27.   Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2008, Comlaw website, viewed 19 January 2010, 2?OpenDocument   28.   Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5), Comlaw website, viewed 19 January 2010, 7D?OpenDocument    29.   Subclass 447 (Secondary Movement Offshore Entry (Temporary)) and Subclass 451 (Secondary Movement Relocation  (Temporary)) visas were previously granted to asylum seekers processed on Nauru.  30.   Explanatory Statement, Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5), p. 1, viewed 28 January 2010, 01F/$file/F2008L03024.pdf  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

Migration Amendment (Notification Review) Act 2008 

On 4 September 2008, the Migration Amendment (Notification Review) Bill 2008 was introduced  into Parliament.31 The purpose of the Bill was to amend the Migration Act to provide greater clarity  and certainty to some of the notification procedures contained therein.  In particular:  

Provide that substantial compliance with the required contents of a notification document is  sufficient unless the recipient is able to show the error or omission in the document causes them  substantial prejudice; and  

Provide the deemed time of notification provisions will operate despite non‐compliance with a  procedural requirement for giving a document to an individual where the individual has actually  received the document unless the individual is able to show they received the document at a  later date in which case they will be taken to have received the document at that date.32  

The Bills Digest explains the Bill in further detail.33 The Bill was passed on 14 October 2008 (with  amendments moved on behalf of the Government) and became Act No. 112, 2008.34  

Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2009  

On 3 December 2008, the Migration Legislation Amendment Bill (No.2) 2008 was introduced into  Parliament.35 The purpose of the Bill was to amend provisions of the Migration Act that relate to the  way in which the Migration and Refugee Review Tribunals conduct their merits review and the time  limit for lodging applications for judicial review of migration decisions. In particular: 

• clarify that the Migration Review Tribunal and the Refugee Review Tribunal  may invite a person  to give information, either orally (including by telephone) or in writing,  

• reinstate effective and uniform time limits for applying for judicial review of a migration decision  in the Federal Magistrates Court, Federal Court and High Court, and  

                                                             31.   Migration Amendment (Notification Review) Bill 2008, APH website, viewed 19 January 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fr3064% 22   32.   Explanatory Memorandum, Migration Amendment (Notification Review) Bill 2008, p. 3.  33.   E Karlsen, Migration Amendment (Notification Review) Bill 2008, Bills digest, no. 18, 2008-09, Parliamentary Library, 

Canberra, 2008, viewed 18 January 2010,‐09/09bd018.pdf   34.   Migration Legislation Amendment Act (No.1) 2009, Comlaw website, viewed 19 January 2010, t   35.   Migration Legislation Amendment Bill (No.2) 2008, APH website, viewed 19 January 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fs704%2 2  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


• limit appeals against judgments by the Federal Magistrates Court and the Federal Court that  make an order or refuse to make an order to extend time to apply for judicial review of migration  decisions.36  

The Bills Digest explains the Bill in further detail.37 The Bill was passed on 12 February 2009 and  became Act No. 10, 2009.38  

Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Act 2009  

On 17 June 2009, the Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Bill 2009 was introduced  into Parliament.39 The purpose of the Bill was to amend the Migration Act to remove the  requirement that certain persons held in immigration detention in Australia be liable for the costs of  their detention. The Bill would also extinguish all immigration detention debts outstanding at the  time of commencement of the legislation. 

In the present context it is worth noting that it was Departmental policy to write‐off the detention  debt of a person held in detention and subsequently found to be a refugee:  

The department recognises the Refugee Convention of 1951 not to penalise asylum seekers,  including those holding visas such as Temporary Protection, Protection or Special Global  Humanitarian. In these instances, the department records the debt but does not issue an invoice  or pursue the debt. These debts are written off.40   

The Bills Digest explains the Bill in further detail.41 The Bill was passed on 8 September 2009 and  became Act No. 85, 2009.42  

                                                             36.   Department of Immigration and Citizenship (DIAC), Migration Legislation Amendment Act (No. 1) 2009, DIAC website,  viewed 28 January 2009,‐07.htm   37.   E Karlsen, Migration Legislation Amendment Bill (No.2) 2008, Bills digest, no. 78, 2008-09, Parliamentary Library, 

Canberra, 2009, viewed 20 January 2010,‐09/09bd078.pdf   38.   Migration Legislation Amendment Act (No. 1) 2009, Comlaw website, viewed 19 January 2010, F?OpenDocument   39.   Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Bill 2009, APH website, viewed 18 January 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fs710%2 2   40.   Senate Legal and Constitutional Affairs Committee, Answers to Questions on Notice, Immigration and Citizenship  Portfolio, Budget Estimates 2007-08, 21 and 22 May 2007, Question 146.  41.   H Spinks and E Karlsen, Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Bill 2009, Bills digest, no. 126, 2008-09, 

Parliamentary Library, Canberra, viewed 19 January 2010,‐ 09/09bd126.pdf   42.   Migration Amendment (Abolishing Detention Debt) Act 2009, Comlaw website, viewed 21 January 2010,


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Act 2009  

On 27 May 2009, the Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Bill 2009 was  introduced into Parliament.43 The purpose of the Bill was to amend the Migration Act to ensure that  all personal identity information obtained by the Department of Immigration and Citizenship is  subject to the access, use and disclosure regime in Part 4A of the Act.  

The Bills Digest examines the Bill in further detail.44 The Bill was passed on 25 June 2009 and became  Act No. 69, 2009.45  

Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other  Measures) Act 2009 

On 25 June 2009, the Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other  Measures) Bill 2009 was introduced into Parliament.46 The purpose of the Bill was to amend the  Australian Citizenship Act 2007 to (amongst other things) make it easier for persons who have a  physical or mental incapacity as a result of suffering torture or trauma before coming to Australia to  be eligible to apply for citizenship. 

The Bills Digest examines the Bill in further detail.47 The Bill was passed on 17 September 2009 (with  significant amendments moved on behalf of the Government discussed in the Bills Digest) and  became Act No. 90, 2009.48   

                                                             43.   Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Bill 2009, APH website, viewed 19 January 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fr4132% 22   44.   M Neilsen, Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Bill 2009, Bills digest, no. 155, 2008-09, 

Parliamentary Library, Canberra, 2009, viewed 23 January 2010,;fileType=applica tion%2Fpdf#search=%22r4132%22   45.   Migration Amendment (Protection of Identifying Information) Act 2009, Comlaw website, 21 January 2010, E?OpenDocument   46.   Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other Measures) Bill 2009, APH website, viewed  23 March 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fs717%2 2   47.   M Coombs and E Karlsen, Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other Measures) Bill 2009,  Bills digest, no. 20, 2009-10, Parliamentary Library, Canberra, viewed 23 March 2010,;fileType=applica tion%2Fpdf#search=%22s717%22   48.   Australian Citizenship Amendment (Citizenship Test Review and Other Measures) Act 2009, Comlaw website, viewed  21 January 2010, 71?OpenDocument  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


Migration Amendment Regulations 2009 (No.6) 

On 1 July 2009, the Migration Amendment Regulations 2009 (No.6) SLI 2009 No. 143 came into  force.49 A motion to disallow by the Coalition was negatived on 8 September 2009. The purpose of  the amendment was to abolish what is termed ‘the 45‐day rule’. An explanation of the way in which  this rule operates is provided in the Explanatory Statement:  

No work rights are currently available to people who are applying for a protection visa and who  have been in Australia for 45 days or more in the 12 months before their application is made.  The purpose of the Regulations is to amend the Migration Regulations 1994 to abolish the 45‐ day rule for certain Bridging visa subclasses and provide for new provisions in relation to  permission to work for certain applicants. The amendments replace the 45‐day rule with a fairer  process recognising that people who have complied with migration legislation should not be  deprived of permission to work based on the application of the 45‐day time limit.50 

Anti‐People Smuggling and Other Measures Act 2010 

On 24 February 2010 the Anti‐People Smuggling and Other Measures Bill 2010 was introduced into  Parliament.51 The purpose of the Bill was to amend Australia’s anti‐people smuggling legislative  framework. In particular, it sought to harmonise existing offences between Acts, create new people  smuggling offences (including supporting the offence of people smuggling), enhance investigative  tools, and extend the application of mandatory minimum penalties for aggravated people smuggling  offences.  

The Bills Digest examines the Bill in further detail.52 The Bill was passed on 13 May 2010 and became  Act No. 50, 2010.53   

                                                             49.   Migration Amendment Regulations 2009 (No. 6), Comlaw website, viewed 23 March 2010, 15A?OpenDocument   50.   Explanatory Statement, Migration Amendment Regulations 2009 (No.6) SLI 2009 No. 143, p. 1, viewed 27 January 

2010, 5BF/$file/F2009L02518.pdf. For further information see also DIAC, ‘Changes to certain Bridging visas - including  permission to work arrangements: 1 July 2009 Legislation Change’, DIAC website, viewed 27 January 2010,‐15.htm     51.   Anti‐People Smuggling and Other Measures Bill 2010, APH website, viewed 2 July 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fr4295% 22   52.   E Karlsen, Anti‐People Smuggling and Other Measures Bill 2010, Bills digest, no. 131, 2009-10, Parliamentary Library,  Canberra, viewed 2 July 2010,;fileType=appli cation%2Fpdf#search=%22r4295%22   53.   Anti‐People Smuggling and Other Measures Act 2010, Comlaw website, viewed 2 July 2010,$file/0502010


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


Proposed Legislation 

Neither of the following two Bills had been debated in Parliament when the House of  Representatives was prorogued on 19 July 2010 for the federal election. These Bills have now  accordingly lapsed.  

Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009 

On 25 June 2009, the Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009 was  introduced into Parliament.54 The purpose of the Bill was to amend the Migration Act to create more  flexibility in managing the detention of ‘unlawful non‐citizens’, to support the implementation of the  Government’s New Directions in Detention policy, announced in July 2008. Explicitly, it proposed to  restrict mandatory detention to a specific category of people, introduce express discretionary  detention for other ‘unlawful non‐citizens’, create temporary community access permissions (TCAPs)  and remove the requirement that only the Minister for Immigration and Citizenship can personally  grant residency determinations. It also sought to affirm in legislation the principle that a non‐citizen  must only be detained in a detention centre as a measure of last resort and for the shortest  practicable time.  

The Bills Digest examines the Bill in further detail, including the findings of the Senate Legal and  Constitutional Affairs Legislation Committee inquiry.55  

Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009  

On 9 September 2009, the Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009 was  introduced into Parliament.56 The purpose of the Bill was to amend the Migration Act to introduce a  statutory regime for assessing claims that may engage Australia’s non‐refoulement (non‐return)  obligations under various international human rights treaties, otherwise known as complementary  protection. The Bill proposed to assess such claims under a ‘single integrated protection visa  application process’ which meant applicants that were found not to be refugees but owed  protection on complementary protection grounds would be granted permanent protection visas  with the same conditions and entitlements as refugees. In turn, unsuccessful applicants (that is,  applicants found not to be owed protection) would have the same administrative and judicial review  rights as persons seeking protection under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees 

                                                             54.    Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009 [2010], APH website, viewed 23 March 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fs720%2 2   55.   E Karlsen, Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009, Bills digest, no. 26, 2009-10, 

Parliamentary Library, Canberra, 2009, viewed 23 January 2010,‐ 10/10bd026.pdf   56.   Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009, APH website, viewed 23 March 2010,;query=Id%3A%22legislation%2Fbillhome%2Fr4197%


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


(read in conjunction with the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees) (together they form  the 1951 Refugee Convention). 

The Bills Digest examines the Bill in further detail, including the findings of the Senate Legal and  Constitutional Affairs Legislation Committee inquiry.57  


Cessation of extra‐territorial processing of asylum claims  

In late 2001 legislative changes were made to the Migration Act to excise parts of Australian territory  for some purposes of the Migration Act. The creation of ‘excised’ territory effectively meant asylum  seekers arriving by boat to these areas could not make valid visa applications under the Migration  Act. Instead, ‘offshore entry persons’, as they became known under the Act, were taken to a  ‘declared country’ such as Nauru or Papua New Guinea to have their asylum claims assessed using a  non‐statutory process. Refugees would then await resettlement to Australia or another country  participating in the UNHCR resettlement programme. These legislative changes became widely  known as Australia’s ‘Pacific Solution’. 

In its 2007 National Platform, the ALP pledged to ‘end the so‐called ‘Pacific Solution with its huge  cost to Australian taxpayers’. Subsequently, on 8 February 2008, the Minister for Immigration and  Citizenship announced the arrival in Australia of the last refugees from Nauru:  

21 Sri Lankans are the final members of a group of 82 refugees detained on Nauru that have  been resettled in Australia as part of the humanitarian resettlement program. The Australian  Government has initiated discussions with the Nauruan Government over the closure of the  centre…The Department of Immigration and Citizenship expended $289 million between  September 2001 and June 2007 to run the Nauru and Manus OPCs [offshore processing centres].  A total of 1637 people were detained in the Nauru and Manus facilities, of whom 1153 (or 70 per  cent) were ultimately resettled from the OPCs to Australia or other countries. Of those who were  resettled, around 61 per cent (705 people) were resettled in Australia.58 

However, section 198A of the Migration Act has not been repealed.59 This provision provides the  statutory basis for ‘offshore entry persons’ to be taken to a ‘declared country’ for processing. A  declared country is simply a country in respect of which a declaration has been made under 

                                                             57.   E Karlsen, Migration Amendment (Complementary Protection) Bill 2009, Bills digest, no. 70, 2009-10, Parliamentary  Library, Canberra, 2009, viewed 25 January 2010,‐10/10bd070.pdf    58.   C Evans, Last Refugees Leave Nauru, op. cit.   59.   Subclass 447 (Secondary Movement Offshore Entry (Temporary)) and Subclass 451 (Secondary Movement Relocation 

(Temporary)) visas were repealed from the Migration Regulations 1994 on 9 August 2008. This means these visas can  no longer be granted: Migration Amendment Regulations 2008 (No. 5), Comlaw website, viewed 19 January 2010, 7D?OpenDocument 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


subsection 198A(3) of the Act. A declaration is made by the Minister and it states that a particular  ‘declared country’: 

• provides access, for persons seeking asylum, to effective procedures for assessing their need for  protection  

• provides protection for persons seeking asylum, pending determination of their refugee status  

• provides protection to persons who are given refugee status, pending their voluntary repatriation  to their country of origin or resettlement in another country, and  

• meets relevant human rights standards in providing that protection.  

A declaration was made with respect to Nauru by the former Coalition Government on 2 October  2001 and renewed 25 November 2002. A declaration was also made with respect to Papua New  Guinea on 12 October 2001. According to DIAC, ‘there are no limits in the legislation for the period in  which a declaration under subsection 198A(3) can be made...The declaration will remain in force for  the period specified or until revoked under paragraph 198A(3)(b)’.60 It is not known whether the  Government has revoked these declarations or whether they remain in force but simply lie dormant. 

Immigration detention  

On 29 July 2008 the Minister for Immigration and Citizenship made a speech at the Australian  National University (ANU) entitled ‘New Directions in Detention, Restoring Integrity to Australia’s  immigration System‘.61 In this speech, the Minister listed seven ‘key immigration detention values’  which would ‘inform all aspects of the Department’s immigration detention services’. They included:  

1.  Mandatory detention is an essential component of strong border control. 

2.  To support the integrity of Australia’s immigration program three groups will be subject to  mandatory detention: 

a.  all unauthorised arrivals, for management of health, identity and security risks to the  community; 

b.  unlawful non‐citizens who present unacceptable risks to the community; and 

c.  unlawful non‐citizens who have repeatedly refused to comply with their visa conditions; 

                                                             60.   Department of Immigration and Multicultural Affairs (DIMA), Response to Questions on Notice: Senate Legal and  Constitutional Legislation Committee Inquiry into the Migration Amendment (Designated Unauthorised Arrivals) Bill  2006, Public hearing 26 May 2006, questions 12 and 15, viewed 22 July 2010,‐ 07/migration_unauthorised_arrivals/submissions/sub118a.pdf    61.   C Evans, New Directions in Detention, op. cit.   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


3.  Children, including juvenile foreign fishers and, where possible, their families, will not be  detained in an immigration detention centre (IDC); 

4.  Detention that is indefinite or otherwise arbitrary is not acceptable and the length and  conditions of detention, including the appropriateness of both the accommodation and the  services provided, will be subject to regular review; 

5.  Detention in IDCs is only to be used as a last resort and for the shortest practicable time; 

6.  People in detention will be treated fairly and reasonably within the law; and 

7.  Conditions of detention will ensure the inherent dignity of the human person.62 

According to the Minister: 

The values commit us to detention as a last resort; to detention for the shortest practicable  period; to the rejection of indefinite or otherwise arbitrary detention. In other words, the  current model of immigration detention is fundamentally overturned’.63 

Administrative implementation of the Government’s detention values progressively began in July  2008.64 

The Minister was of the view that taken cumulatively, the detention values ‘embrace’ a risk‐based  approach to the management of ‘the immigration population’.65 Some of the key features of this  risk‐based approach to detention were identified in the Minister’s speech: 

• people will be detained only if the need is established  

• the key determinant of the need to detain a person in an immigration detention centre will be  risk to the community 

• the presumption will be that persons will remain in the community while their immigration status  is resolved  

• the Department will have to justify a decision to detain - not presume detention, and 

• once [health, identity and security] checks have been successfully completed, continued  detention while immigration status is resolved is unwarranted.66 

                                                             62.   C Evans, ‘Fact sheet: Immigration Detention Values’, undated, viewed 12 August 2009   63.   C Evans, New Directions in Detention, op. cit., pp. 3-4.  64.   DIAC, Submission to Senate Legal and Constitutional Affairs Legislation Committee, Inquiry into the Migration 

Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009, 31 July 2009, p. 7. Specific details are at Appendix 4 of the  Committee’s report. Insert a link  65.   C Evans, New Directions in Detention, op. cit., p. 3.  66.   Ibid., p. 3. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


The Migration Amendment (Immigration Detention Reform) Bill 2009, introduced into Parliament on  25 June 2009, would amend the Migration Act to (amongst other things) support the  implementation of the Government’s New Directions in Detention policy. However this Bill lapsed in  July 2010 when the House of Representatives was prorogued for the 2010 federal election. This Bill  is discussed in more detail above under the heading ‘Proposed legislation’. 


• L Hall & P Maley, ‘Refugee detention facing overhaul‘, The Australian, 29 July 2008  

• A Symonds, ‘Rudd policy switch frees asylum seekers‘, Australian Financial Review, 30 July 2008 

• Y Narushima, ‘Mandatory detention policy overturned‘, Sydney Morning Herald, 30 July 2008 

• P Georgiou, ‘Protection should be paramount‘, The Age, 31 July 2008 

• P Kelly, ‘Policy overboard‘, Weekend Australian, 2 August 2008 

• G Williams, ‘New solution needs legal help‘, Canberra Times, 2 August 2008 

Excision and offshore processing on Christmas Island 

In its 2007 National Platform, Labor pledged to continue ‘the excision of Christmas Island, Cocos  (Keeling) Islands and Ashmore Reef from Australia’s migration zone’.67 This meant asylum seekers  intercepted en route to Australia and taken to Christmas Island would continue to be legally barred  from making a valid visa application by virtue of section 46A of the Migration Act, unless the  Minister personally considered it to be in the public interest to permit it. In his speech outlining the  Government’s ‘New Directions in Detention policy’, the Minister announced that though ‘an  architecture of excision of offshore islands’ would remain, no decision had been taken on the  boundaries of the current excision zone.68  

The Migration Act does not require or obligate officers to detain asylum seekers taken to Christmas  Island (‘offshore entry person’ as they are known in the Act).69 Rather, the Government’s detention  values confirmed that as a matter of policy, all unauthorised arrivals would be subject to mandatory  detention.70  

                                                             67.   For further information on excision and to access a map outlining Australia’s excised area see: DIAC, ‘Fact Sheet 81  Australia’s Excised Offshore Places’, viewed 23 March 2010,‐sheets/81excised‐ offshore.htm  

68.   C Evans, New Directions in Detention, op. cit.  69.   Existing subsection 189(3) creates a discretionary power (reflected in the use of the term ‘may’) to detain ‘unlawful  non‐citizens’ and those reasonably suspected of being so in an ‘excised offshore place’ such as Christmas Island.  70.   See also: DIAC, PAM3 Migration Act, Detention Services Manual, Chapter 2 Client Placement: Discretion to Detain 

Unauthorised Arrivals at Christmas Island which states ‘as a matter of policy, it is intended, as a general rule, that all  unauthorised air and sea arrivals at Christmas Island will initially be taken into immigration detention to enable  processing, initial interviews and health checks to take place’.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


In his speech, the Minister also confirmed that asylum seekers arriving by boat would be processed  on Christmas Island and the non‐statutory processing of their claims would remain.71 The Australian  Human Rights Commission (AHRC) explains the refugee status assessment (RSA) process as follows: 

The non‐statutory RSA process is governed by draft policy guidelines. The guidelines are neither  legally binding nor publicly available. Decision‐makers are not bound by the Migration Act, the  Migration Regulations or Australian case law regarding the definition of a refugee.72 

Nonetheless, under the Government’s new detention values, as a matter of policy only—asylum  seekers would begin to receive publicly funded advice and assistance, access to independent review  of unfavourable decisions73 and external scrutiny by the Immigration Ombudsman.74  

Though the Government has occasionally transferred asylum seekers that have arrived by boat to  the Australian mainland—such as unaccompanied minors, people in need of medical treatment, or  people who are to be removed from Australia—the Government has consistently claimed that their  legal status, that of ‘offshore entry person’, remains.75 In contrast, the Coalition has asserted that  their legal status on the mainland is unclear under the Act.76  

This question, and many others surrounding the basis for offshore processing may soon be put  beyond doubt in what has been described as a ‘test case’ brought to the full bench of the High Court  by some Sri Lankan asylum seekers that were among 89 men transferred to Sydney’s Villawood  detention centre in late April 2010 after being notified that they did not satisfy the refugee  definition.77 Their applications were filed in the original jurisdiction of the High Court. The High Court  is expected to consider (amongst other things):  

                                                             71.   For an overview of the differences between the onshore Protection visa (PV) process and the offshore Refugee Status  Assessment (RSA) process see: DIAC, Answer to question taken on notice: Senate Standing Committee on Legal and  Constitutional Affairs, Supplementary Budget Estimates Hearing, 20 October 2009,  viewed 9 September 2010,   72.   AHRC, 2009 Immigration detention and offshore processing on Christmas Island, October 2009, viewed 12 February  2010,  73.   Independent merits review of unsuccessful protection visa applications occurs at the Refugee Review Tribunal or the 

Administrative Appeals Tribunal (depending upon the basis for refusal). In contrast, independent merits review (IMR)  of Refugee Status Assessments at Christmas Island appears to be done by former administrative tribunal members of  the RRT (and other agencies) as employees of a recruitment agency, Wizard People Pty Ltd. Reviews are conducted in  accordance with a contract between the Commonwealth and Wizard People and by reference to a procedural  manual developed by DIAC: High Court of Australia, ‘Short particulars of cases: Plaintiff M61/2010E v Commonwealth  of Australia & Ors and Plaintiff M69/2010E v Commonwealth of Australia & Ors, viewed 14 September 2010,‐08‐10SP.pdf   74.   C Evans, New Directions in Detention, op. cit. The Ombudsman reviews the circumstances of a person’s detention 

where they have been in detention for longer than six months but these reviews are not tabled in Parliament—rather  they are provided to the Immigration Department’s Secretary.  75.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), ‘Press Conference held on the handling of asylum seekers:  interview transcripts’, 28 March 2010, viewed 9 September 2010,‐01.php    76.   The Coalition, ‘Restoring sovereignty and control to our borders: Policy directions statement’, op.cit.   77.   Plaintiff M61/2010E v Commonwealth of Australia & Ors; Plaintiff M69/2010E v Commonwealth of Australia & Ors. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


• whether the non‐statutory Refugee Status Assessment (RSA) is supported by the Constitution 

• whether the independent review of the RSA is valid 

• to what extent decisions made under RSA (including review decisions) are reviewable by High  Court in exercise of its original jurisdiction 

• whether relevant and/or irrelevant considerations were taken into account under the RSA, and 

• whether the plaintiffs were denied procedural fairness. 

These cases were heard together on 24 and 25 August 2010 but the High Court has reserved its  judgment.  


• M Gordon, ‘Challenge to asylum system‘, The Age, 1 May 2010 

• P Maley, ‘Asylum‐seekers ask High Court for local appeal‘, The Australian, 25 August 2010 

• L Wilson, ‘Judges question asylum loophole‘, The Australian, 26 August 2010 

Suspension of processing Afghan and Sri Lankan asylum seekers  

On 9 April 2010, in a joint press conference, the then Ministers for Immigration and Citizenship,  Foreign Affairs, and Home Affairs announced that the Government was implementing an immediate  suspension on the processing of all new applications from asylum seekers from Sri Lanka and  Afghanistan. The basis for the suspension was the ‘evolving circumstances’ in both countries which,  when coupled with the suspension would mean that ‘in the future, more asylum claims from Sri  Lanka and Afghanistan will be refused’.78 

The Government undertook to review the situation in Sri Lanka after a period of three months and in  Afghanistan, after a period of six months. It emphasised that Sri Lanka was in a period of transition  ‘with hopes for further improvement and stabilisation in conditions’. With respect to Afghanistan, it  claimed that:  

The Taliban’s fall, durable security in parts of the country, and constitutional and legal reform to  protect minorities’ rights have improved the circumstances of Afghanistan’s minorities, including  Afghan Hazaras.79  

Emphasis was also placed on the fact that UNHCR was reviewing the conditions in both countries  and related guidelines for refugee status determination. 

                                                             78.   S Smith (Minister for Foreign Affairs), C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), and B O’Conner (Minister  for Home Affairs), Changes to Australia’s immigration processing system, op. cit.  79.   Ibid.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


On 18 April 2010 the Minister for Immigration and Citizenship issued a media release advising that  the Royal Australian Air Force (RAAF) Base Curtin facility—located some 40 kilometres out of Derby  in Western Australia—would be upgraded to accommodate single males who were subject to the  Government’s decision to suspend the processing of asylum applications from Sri Lanka and  Afghanistan.80  

Though commentators were quick to assert an apparent violation of Article 3 of the 1951 Refugee  Convention which prevents discrimination on the basis of a refugee’s country of origin, UNHCR, the  UN agency tasked with monitoring adherence to the Convention, was itself comparatively restrained  in its criticism of the policy. It simply noted that suspension of processing might be appropriate and  in accordance with States’ obligations under the 1951 Refugee Convention in very limited  circumstances, such as in mass influx situations or quickly evolving post‐conflict situations. It did  however, express concern that the affected asylum seekers would be subject to prolonged  mandatory detention ‘without clear guidelines or effective judicial oversight’.81 President of the  AHRC, Cathy Branson QC was also of the view that the policy could lead to a violation of Australia’s  international human rights obligations: 

New asylum seekers from Sri Lanka and Afghanistan are now in a situation of considerable  uncertainty, as a review of the suspension in three or six months time does not guarantee the  suspension will be lifted. We have real concerns that this policy shift could lead to arbitrary  detention and take Australia down a path that is at odds with our international human rights  obligations.82 

On 5 July 2010 the UNHCR released its much anticipated Eligibility Guidelines for Assessing the  International Protection Needs of Asylum‐Seekers from Sri Lanka.83 The guidelines acknowledged an  improved human rights and security situation in Sri Lanka following the cessation of armed conflict  in May 2009. However, in recognising that a presumption of eligibility for Sri Lankans of Tamil  ethnicity originating from the north of the country no longer existed, the UNHCR nonetheless  emphasised that: 

                                                             80.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenshoip), Curtin to hold suspended asylum seekers, media release, 18 April  2010. See also: UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), ‘UNHCR disappointed at Australian decision to reopen  detention centre for asylum‐seekers’, UNHCR website, 20 April 2010,  viewed 8 September 2010,   81.   UNHCR, Safeguards needed as Australia’s suspension of asylum claims by Sri Lankans and Afghans comes into force,  media release, 16 April 2010, viewed 8 September 2010,  82.   AHRC, Suspension of processing asylum seekers raises serious concerns, media release, 9 April 2010, viewed 

8 September 2010,    83.   UNHCR, ‘UNHCR Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Asylum‐Seekers from Sri  Lanka’, UNHCR website, 5 July 2010, viewed 8 September 2010,   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


All claims by asylum‐seekers from Sri Lanka should be considered on their individual merits in  fair and efficient refugee status determination procedures and taking into account up‐to‐date  and relevant country of origin information.84 

The following day, Prime Minister Gillard announced that the release of UNHCR’s revised eligibility  guidelines signified that acceptance rates were likely to decline and accordingly the Government was  immediately lifting the processing suspension on asylum seekers from Sri Lanka.85 The processing  suspension for Afghan claimants was not lifted at this time—rather, that decision would remain  ‘under review’.86 In this context, reference was also made to the recent increase in primary refusal  rates:  

Although there was a time when large numbers of Afghan asylum seekers were granted refugee  status, since April there have more than 500 primary refusal decisions for Afghans. During the  past month the primary refusal rate has exceeded 70 per cent. If upheld at review, these  increasing rates of refusals will result in many more people being returned to their homelands.87     

However, some commentators have subsequently reported that many of the recently rejected  Afghan asylum seekers have apparently had their decisions overturned on appeal—though this claim  was unable to be substantiated because no figures were released during the election campaign.88 As  at 30 July 2010, there were some 2237 Afghan and 692 Sri Lankan nationals in immigration  detention in Australia (including at Christmas Island Immigration Detention Centre). During this  same period, 459 people remained in detention at Curtin Immigration Detention Centre.89 


• J McAdam & K Murphy, ‘Refugee processing freeze breaches international law‘, The Australian,  14 April 2010 

• S Taylor, ‘The asylum freeze and international law‘, Inside Story, 14 April 2010 

• A Bartlett, ‘Refugee claim freeze: is Rudd a law unto himself‘, Crikey, 14 April 2010 

• D  Mortimer,  C  Horan  &  K  Foley,  ‘Joint  opinion:  In  the  matter  of  Changes  to  Australia’s  Immigration Processing System - Suspension of Processing of Asylum Applications from Sri Lanka  and Afghanistan‘ 19 May 2010 

                                                             84.   Ibid., p. 3.  85.   J Gillard, ‘Moving Australia forward’, op. cit.   86.   On 30 September 2010 the Government subsequently announced that it was lifting the processing freeze on new 

Afghan asylum claims.   87.   Ibid.  88.   M Gordon, ‘Pacific Solution returns from day one’, The Age, 3 August 2010, viewed 5 August 2010,  89.   DIAC, Immigration Detention Statistics Summary as at 30 July 2010, DIAC website, viewed 8 September 2010,‐australias‐borders/detention/_pdf/immigration‐detention‐statistics‐ 20100730.pdf  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  

• M Gordon, ‘Asylum‐seeker clamp breaches treaties: lawyers‘, The Age, 22 May 2010  

Proposal for a regional processing centre  

On 6 July 2010, in what has been described as her first major policy speech, Prime Minister Gillard  announced that she had recently discussed with President Ramos Horta of East Timor ‘the possibility  of establishing a regional processing centre for the purpose of receiving and processing of the  irregular entrants to the region’. Though very little detail about the proposal was provided, the  Prime Minister emphasised that it would not be a new ‘Pacific Solution’, rather a ‘sustainable,  effective regional protection framework’. Though the Prime Minister appeared to envisage the  participation of the UNHCR and had discussed the initiative with the High Commissioner, Mr António  Guterres, his reaction to the proposal was not disclosed. In a recent newspaper article Erika Feller,  Assistant High Commissioner for Protection with UNHCR emphasised that though closer co‐ operation on asylum issues in the region is a positive development, regional processing centres are  not the solution in themselves and that arrangements that deflect burdens and responsibilities could  in turn heighten tensions and increase people smuggling activities:  

Experience shows that an approach built simply around controlling borders and preventing  movement is not the answer. If we are to discourage people from moving then we need to find  ways of stabilising their situations, making them feel safer and offering them solutions that are  humane and workable. 

For this to work, people must be given protection and a sense of security so they do not feel  their only option is to put their lives into the hands of people smugglers; they need confidence  that their claims will be fairly assessed and a solution found within a reasonable time. 

In this regard, it is positive that the door is open, with closer co‐operation on asylum issues and  refugee protection now on the table in the region. Establishing refugee processing centres in this  region could be part of this, but it must be embedded in a broadly constituted and co‐operative,  multilateral framework that engages refugee‐hosting and resettlement countries alike. 

Regional processing centres, like refugee status determination, are not the solution in  themselves. They are just tools to identify those who need protection and what the appropriate  solutions are. 

Any co‐operative framework must include processes to return those who do not need or deserve  protection to their homes and to assist those â€ like trafficked women or unaccompanied children  ‐ who are particularly vulnerable. Such arrangements have to be carefully negotiated and  approved. 

Regional co‐operation also means providing social support and safe living conditions for those  who have claimed asylum until their claims are properly adjudicated. Detention is not the  answer, especially for women, children and families. There must be decent and humane  conditions of reception, which serve as a genuine alternative to detention. 

Finally, in UNHCR’s experience, the key to the success of regional arrangements is a genuine  engagement and sharing of burdens and responsibilities among affected states. Arrangements 


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


that deflect burdens and responsibilities rather than properly apportioning them stand a good  chance of heightening tensions, creating fertile ground for people smuggling.90 

Refugee Review Tribunal  

Merit‐based appointments 

On 1 August 2008, the Minister for Immigration and Citizenship announced that the Rudd  Government would ‘undertake a transparent, merit‐based selection process to recruit five senior  members for the independent refugee and migration review tribunals instead of just re‐appointing  existing members’.91  

Subsequently, on 5 December 2008, the Minister announced the appointment of two new Senior  Members and the re‐appointment of three new Senior Members to the Tribunals—Mr Giles Short,  Dr Irene O’Connell, Ms Amanda MacDonald, Ms Linda Kirk and Mr Peter Murphy for a five year term  (1 January 2009 to 31 December 2013).92 

On 10 June 2009 the Minister announced the appointment of 12 new Members and the re‐ appointment of 31 existing Members to the Tribunals for a five year term (1 July 2009 to 30 June  2014). Five Members unsuccessfully sought re‐appointment.93 According to the RRT: 

Of the 5 Members who unsuccessfully applied for a further term of appointment in 2009, 3 had a  set aside rate higher than the overall RRT aside rate and 2 had a set aside rate lower than the  overall RRT set aside rate in the 3 years to 30 June 2009.94 

On 4 June 2010 the Minister announced the appointment of 18 new Members and the re‐ appointment of 25 existing Members to the Tribunals for a five year term (1 July 2010 to 30 June  2015). Eighteen Members unsuccessfully sought re‐appointment.95 

                                                             90.   E Feller, ‘Detention centres and restrictions on movement solve nothing’, The Age, 30 August 2010, viewed 30 August  2010,‐centres‐and‐restrictions‐on‐movement‐solve‐nothing‐ 20100829‐13xhf.html   91.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), New tribunal members face merit‐based selection, media release, 

1 August 2008, viewed 22 March 2010,‐01.php  92.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), New appointments to Migration and Refugee Review Tribunals,  media release, 5 December 2008, viewed 22 March 2010,‐01.php   93.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), New appointments to Migration and Refugee Review Tribunals, 

media release, 10 June 2009, viewed 23 March 2010,‐01.php   94.   Senate Legal and Constitutional Legislation Affairs Committee, Answers to Questions on notice, Immigration and  Citizenship Portfolio, Budget Estimates 2010—11, May 2010, Question 2.  95.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), New member appointments for Migration Review Tribunal and 

Refugee Review Tribunal, media release, 4 June 2010, viewed 8 September 2010,‐releases/2010/ce10047.htm  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  



• ‘RRT urged to be soft‘, Australian Financial Review, Hearsay, 7 May 2010 

• A Bolt, ‘Open‐door policy gets a boost‘, Herald Sun, 26 May 2010  

• A Bolt, ‘Rudd to benefit from silent purge that will usher in asylum seekers‘, Herald Sun, 11 June  2010 

• ‘Refugee bias feared‘, Australian Financial Review, Hearsay, 11 June 2010 

Publication of country of origin research 

On 17 February 2009, the Minister announced that the RRT would publish its country of origin  research to provide greater transparency in its decision making. He stated: 

This is an important development in demonstrating the openness and accountability of the  tribunal and its decision making processes. The publication of the Refugee Review Tribunal’s  country of origin research will provide greater access to justice to protection visa applicants,  migration advisers and the public.96 

The information published online includes ‘general background information, commissioned research  and opinions from academics and experts as well as responses researched in answer to specific  questions posed by RRT members in relation to particular reviews’. 

For further information see the RRT’s ‘Country advice‘ webpage.97  

Publication of decisions 

On 17 February 2009, the Minister also announced that the RRT and the MRT would double the  number of decisions published online so that 40 per cent of all decisions made by the tribunals  would be publicly available’.98 It was envisaged that this initiative would increase the transparency  of the decision‐making process. Tribunal decisions are published on the AustLII website.99 During the  period December 2008 to June 2009 more than 46% (1861) of all decisions made in the period were  published on AustLII. However, of these only 681 were RRT decisions.100  

                                                             96.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Greater transparency for refugee and migration tribunals, media  release, 17 February 2009, viewed 23 March 2010,‐01.php   97.   MRT‐RRT, ‘Country Advice’, Tribunal website, viewed 14 September 2010, http://www.mrt‐‐

Advice/default.aspx     98.   C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Greater transparency for refugee and migration tribunals, op. cit.    99.   Available at:  100.  The RRT finalised 2,462 cases during the 2008‐09 financial year: MRT‐RRT, Annual Report 2008‐2009, p. 43, viewed 

23 March 2010, http://www.mrt‐‐rrt/ar0809/appendix‐2.html  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


During the 2008—09 financial year the RRT overturned 468 Department decisions and affirmed or  agreed with the Department’s primary decision in 1787 cases. In comparison, under the previous  Coalition Government, during the 2006—07 financial year 649 Department decisions were  overturned and 2202 cases were affirmed.101 

Multi‐year resettlement planning 

Decisions on the size, composition and regional focus of Australia’s Humanitarian Program are  decided by the government annually. However, such an approach has been criticised on the basis  that it makes ‘it very difficult for Australia to make a longer term commitment to resettling from a  particular refugee camp where resettlement needs to take place over several years’.102 On 17  November 2008, the Minister for Immigration and Citizenship expressed interest in multi‐year  planning for Australia’s humanitarian program: 

Multi‐year planning for the humanitarian program is one reform that I am particularly interested  in.  I think we can do better than running an ongoing program year to year - we need a more  strategic focus to planning.  Bringing Australia into line with this international best practice  would enable us to play a more active and effective role in working with UNHCR and the  international community to find solutions over time to protracted situations.  It would also allow  us greater flexibility to respond to emerging international developments as they arise.103  

By 12 May 2009 it was announced that a four‐year planning framework would be implemented in  2009—10: 

Our move this year to a four‐year planning framework will give us greater flexibility in  responding to emerging humanitarian situations as they arise. It will also allow Australia to make  a longer‐term commitment to the resettlement of refugees in protracted situations, many of  whom have been languishing in camps for years.104 

The intake and composition will still go to Cabinet annually. For further information see the  Department’s fact sheet entitled Australia’s Refugee and Humanitarian Program.105  

                                                             101.  In 2006‐07 there were 2,835 cases lodged with the tribunal, compared to 2,538 cases lodged in 2008‐09:  Ibid., pp.33,  38.  102.  Refugee Council of Australia (RCOA), Australia’s Refugee and Humanitarian Program: Community views on current 

challenges and future directions, January 2009, p. 40, viewed 12 March 2010,‐10_intakesub.pdf  103.  C Evans, Refugee Policy under the Rudd Government‐the first year, op. cit.   104.  C Evans, Budget 2009‐10 - Humanitarian Program, media release, 12 May 2009, viewed 30 August 2010,‐releases/2009/ce03‐budget‐09.htm    105.  DIAC, ‘Fact Sheet 60 - Australia’s Refugee and Humanitarian Program’, DIAC website, viewed 23 March 2010,‐sheets/60refugee.htm   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


Commonwealth budget commitments 

2008—09 financial year 

On 13 May 2008, the Rudd Government handed down its first federal budget. In relation to  measures specifically affecting asylum seekers and refugees, the Government committed (amongst  other things): 

• $4.2 million  over  five  years  to  implement  legislative  and  administrative  arrangements  by  1 October 2008 to abolish the Temporary Protection visa and the Temporary Humanitarian visa. 

• a one‐off increase to the 2008—09 Humanitarian migration program by an additional 500 refugee  places for Iraqis at an estimated cost of $35.3 million over four years 

• increase the Special Humanitarian Program by an additional 750 places from 2009—10 onwards  (13,750 places per year from 2009—10 onwards) at an estimated cost of $85.1 million over four  years 

• $42.2 million over four years to provide up to 600 additional permanent visa places to allow  resettlement in Australia of specifically designated locally engaged Iraqi employees and their  families, who are potentially at risk because of their involvement with the Australian Government  in Iraq 

• $5.6 million  in  2008—09  to  continue  the  case  management  and  community  care  pilot  until  30 June 2009. The case management and community care pilot targets vulnerable immigration  clients  including  unaccompanied  minors,  the  elderly,  and  people  with  a  disability.  The  pilot  provides a range of services including case management, community assistance,  immigration  information, advice and counselling, and visa application assistance.106 

For analysis of some of these measures see the Parliamentary Library’s Budget Review.107 See also  the Refugee Council of Australia’s 2008—09 budget brief ‘What it means for refugees and those  requiring humanitarian protection’.108 

2009—10 financial year  

On 12 May 2009, the Rudd Government handed down its second federal budget. In relation to  measures specifically affecting asylum seekers and refugees, the Government committed (amongst  other things): 

                                                             106.  Australian Government, Budget measures: budget paper no. 2: 2008-9, Commonwealth of Australia, Canberra, 2008,  viewed 3 December 2009,‐09/content/bp2/html/expense‐18.htm  107.  Parliamentary Library, Budget Review 2008-09, Research paper, no. 31, 2007-08, Parliamentary Library, Canberra, 

viewed 3 December 2009,‐08/08rp31.pdf   108.  RCOA, ‘The 2008—09 Budget in brief: What it means for refugees and those requiring humanitarian protection’,  RCOA website, viewed 19 August 2010,‐ 09%20Federal%20Budget%20Brief.pdf  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


• $4.8 million (including capital of $0.2 million for information technology changes) over four years  to  implement  a  system  of  complementary  protection  for  people  to  whom  Australia  has  non‐refoulement (non‐return) obligations under international human rights treaties, other than  the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees 

• $77.4 million over four years from 2009—10 for ongoing implementation of the new immigration  detention values. This measure will include a national Assisted Voluntary Return Service and a  Community Status Resolution Service, to actively manage clients to resolve their immigration  status 

• $5.4 million over four years to abolish the 45 Day Rule which denies work rights and Medicare  access to Protection Visa applicants who do not lodge an application for a protection visa within  45 days of arrival in Australia 

• $186.7 million over five years to redevelop the Villawood Immigration Detention Centre 

• $24.4 million over four years to establish a new body to regulate migration agents. From 1 July  2009,  the  Migration  Agents  Registration  Authority  (MARA)  function  will  be  moved  from  the  Migration Institute of Australia to the new Office of the MARA in the Department of Immigration  and Citizenship, and 

• $654  million  whole‐of‐government  strategy  to  combat  people  smuggling  and  address  the  problem of unauthorised boat arrivals.109 

For analysis of some of these measures see the Parliamentary Library’s Budget Review.110 See also  the Refugee Council of Australia’s 2009—10 budget brief ‘What it means for refugees and those  requiring humanitarian protection’.111 

2010—11 financial year  

On 11 May 2010, the Rudd Government handed down its third federal budget. In relation to  measures specifically affecting asylum seekers and refugees, the Government committed (amongst  other things): 

• $32.9 million over four years to enhance Indonesia’s capacity to manage irregular migration flows  in  the  region.  The  measure  includes  additional  funding  to  the  International  Organisation  for  Migration  to  support  the  Indonesian  Government  in  upgrading  a  number  of  immigration  detention facilities and extra funding to the United Nations High Commissioner for Refugees for  the processing of refugee status determinations. 

                                                             109.  Australian Government, Budget measures: budget paper no. 2: 2009-10, Commonwealth of Australia, Canberra,  2009, viewed 3 December 2009,‐10/content/bp2/html/bp2_expense‐18.htm   110.  Parliamentary Library, Budget Review 2009-10, Research paper, no. 33, 2008-09, Parliamentary Library, Canberra, 

2009, viewed 24 March 2010,‐09/09rp33.pdf   111.  RCOA, ‘The 2009—10 Budget in brief: What it means for refugees and those requiring humanitarian protection’,  RCOA website, viewed 19 August 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


• $202.0 million over five years (including $183.3 million in capital funding, and $18.7 million in  related  expenses)  to  ensure  appropriate  accommodation  for  asylum  seekers.  The  measure  provides for funding of $143.8 million for increased capacity at immigration detention facilities.  The  measure  also  provides  capital  funding  for  a  number  of  upgrades  and  enhancements  to  essential amenities and security at existing facilities, consisting of $22.0 million for Christmas  Island, $15.0 million for the Northern Immigration Detention Centre in Darwin, $1.5 million for  Villawood in Sydney and $1.0 million to upgrade existing residential facilities at Port Augusta  (South Australia) for unaccompanied minors. 

• $5.8 million over two years  to deploy  two officers from  the Department  of  Immigration and  Citizenship  to  Kabul,  Afghanistan.  The  officers  will  liaise  with  the  Afghan  Government  and  relevant international organisations to assist with the appropriate settlement and re‐integration  of returned Afghan nationals.112 

For analysis of some of these measures see the Parliamentary Library’s Budget Review.113 See also  the Refugee Council of Australia’s 2010—11 budget brief ‘What it means for refugees and those  requiring humanitarian protection’.114 


The High Court of Australia delivered numerous judgments relating to applications for protection  visas during Labor’s first term in office. These are chronologically listed below. Some of these cases  (either prior to being heard by the High Court or thereafter) influenced legislative reform.115  

MZXOT v Minister for Immigration and Citizenship (2008) 233 CLR 601 

In this case, the High Court considered whether it could remit a matter for constitutional relief to the  Federal Magistrates Court. In summary the High Court found that: 

Remitting MZXOT’s application for constitutional relief to the FMC was not possible under the  legislation. … section 476B of the Migration Act states that the Court must not remit migration  matters unless the FMC had jurisdiction under section 476. Section 476 provides that the FMC  has the same original jurisdiction under section 75(v) as the High Court, but it has no jurisdiction  in relation to “primary decisions” about protection visas that had been reviewed by the RRT if  applications were not made within the specified time. …The FMC lacked authority to deal with 

                                                             112.  Australian Government, Budget measures: budget paper no. 2: 2010-11, Commonwealth of Australia, Canberra,  2010, viewed 19 August 2010,‐10/10rp17.pdf   113.  Parliamentary Library, Budget Review 2010-11, Research paper, no. 17, 2009-10, Parliamentary Library, Canberra, 

2010, viewed 19 August 2010,‐10/10rp17.pdf   114.  RCOA, ‘the 2010—11 Budget in brief: What it means for refugees and those requiring humanitarian protection’,  RCOA website, viewed 19 August 2010,‐ 11_Federal_Budget_brief_RCOA.pdf   115.  For example, SZKTI v Minister for Immigration and Citizenship [2008] FCAFC 83 in which the Full Federal Court held 

that the RRT was not able to obtain information orally from the applicant under section 424 of the Migration Act.  This outcome was subsequently addressed by amendments contained in Migration Legislation Amendment Act  (No.1) 2009.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


the subject matter and accordingly the High Court lacked the authority to remit the matter to  the FMC.116 

Minister for Immigration and Citizenship v SZKTI (2009) 238 CLR 489; Minister for Immigration and  Citizenship v SZLFX (2009) 238 CLR 507 

In these cases (heard together) the High Court considered whether the RRT may, under subsection  424(1) of the Migration Act get information it considers relevant to a review, by telephone without  first sending a written invitation to provide the information. In summary the majority found in both  cases that the RRT had not breached its obligations in relation to the way it obtains information  because: 

… section 424(1) of the Act empowered the RRT to “get any information” that it considered  relevant without limiting the ways in which the RRT might get the information. Section 424(2)  was concerned with how information should be obtained in the specific circumstance when a  person was “invited … to give additional information”.117 

Minister for Immigration and Citizenship v SZIZO (2009) 238 CLR 627 

In this case, the High Court considered whether the RRT’s failure to comply with the notification  requirements under section 441G of the Migration Act meant the decision was invalid.  In summary  the majority found that: 

In the circumstances of this case, where SZIZO and his family were aware of the hearing date,  were able to present witnesses in support of their case and were able to provide written  submissions after the oral hearing had concluded, the RRT’s failure to notify SZIZO’s authorised  recipient of the hearing date did not result in a denial of natural justice to SZIZO or an unfair  hearing, a fact acknowledged by SZIZO’s legal representative. In other circumstances the RRT’s  failure to give a hearing notice to an authorised recipient may result in an applicant not receiving  a fair hearing but this was not such a case.118 


Minister for Immigration and Citizenship v SZIAI (2009) 259 ALR 429 

In this case, the High Court considered whether the RRT had committed jurisdictional error by not  making its own inquiries into the authenticity of certificates relied on by the applicant and whether  he should have been invited to attend a further hearing to respond to claims that the documents  were forgeries. In summary the majority found that: 

                                                             116.  High Court of Australia, MZXOT v Minister for Immigration and Citizenship, 18 June 2008, viewed 18 March 2010,   117.  High Court of Australia, Minister for Immigration and Citizenship v SZKTI & Anor [2009] HCA 30; Minister for 

Immigration and Citizenship v SZLFX & Anor [2009] HCA 31, media release, 26 August 2009, viewed 18 March 2010,  118.  High Court of Australia, Minister For Immigration And Citizenship v SZIZO & Ors [2009] HCA 37, media release,  23 September 2009, viewed 18 March 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


… a failure on the part of the RRT to make an obvious inquiry about a critical fact, the existence  of which is easily ascertained, could in some circumstances be sufficient to constitute a failure by  the RRT to undertake its core function, which is to review decisions. However, the High Court  found that it was not necessary to explore that principle in this case, for two reasons. First, none  of the information available to the RRT indicated that any further inquiry into the authenticity of  the certificates would yield a useful result. Secondly, the response from SZIAI’s solicitors  indicated that SZIAI could add nothing beyond a bare denial of the assertions in the National  Ameer’s letter. There was no factual basis to conclude that the RRT’s failure to inquire meant it  had failed to exercise its jurisdiction or committed jurisdictional error.119 

Minister for Immigration and Citizenship v SZJGV; Minister for Immigration and Citizenship v SZJXO  (2009) 238 CLR 642 

In these cases (heard together) the High Court considered the operation of subsection 91R(3) of the  Migration Act which requires decision‐makers to disregard conduct in Australia by an applicant for a  protection visa if the conduct is engaged in for the purpose of strengthening their claim to be a  refugee. In summary, the majority found that: 

…the Full Court of the Federal Court had misconstrued section 91R(3) of the Migration Act. The  legislative purpose of section 91R(3) was to overcome the perceived anomaly that a refugee  applicant could engage in conduct outside of his or her country of nationality for the sole  purpose of creating or strengthening a claim to have a well‐founded fear of persecution should  that person be returned to his or her country of nationality. The majority concluded, on the basis  of textual and contextual analyses of section 91R(3), that the only conduct which is to be  disregarded in accordance with that section is conduct which would strengthen a person’s claim  to be a refugee within the meaning of the Refugees Convention. If the conduct does not  strengthen a person’s claim to be a refugee, then the conduct may be taken into account. The  High Court determined by majority that the RRT had not erred in either matter.120  

Minister for Immigration and Citizenship v SZMDS (2010) 266 ALR 367 

In this case, the High Court considered whether the RRT had committed jurisdictional error when it  found it was not satisfied that the applicant was a homosexual who feared persecution for two key  reasons. The first was his return to Pakistan for three weeks in 2007 and the second was his failure  to seek asylum when he briefly visited the United Kingdom in 2006. The Migration Act requires the  Minister, their delegate, or the Tribunal upon review of a decision, to either refuse or to grant a visa  depending on whether or not they are ‘satisfied’ that the conditions for that visa are met. On appeal,  the Federal Court found that the Tribunal’s reasoning was illogical and irrational. However, the  appeal by the Minister to the High Court was successful. In summary, the majority found that:  

                                                             119.  High Court of Australia, Minister for Immigration & Citizenship v SZIAI & Anor [2009] HCA 39, media release,  23 September 2009, viewed 18 March 2010,   120.  High Court of Australia, Minister for Immigration and Citizenship v SZJGV & Anor Minister for Immigration and 

Citizenship v SZJXO & Anor’ [2009] HCA 40, media release, 30 September 2009, viewed 18 March 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

31 was open to the Tribunal to reject the first respondent’s claimed fear of persecution on the  grounds that it did. Even though reasonable minds may differ as to whether the first  respondent’s conduct was such as to be inconsistent with his claimed fear, this alone was not  enough to suggest that the reasoning of the Tribunal was so illogical or irrational as to amount to  a jurisdictional error.121 


• M  Pelly,  High  Court  reveals  power  shift  in  way  refugee  claims  handled,  The  Australian,  27 November 2009 

• D Hume, Asylum and the High Court, Australian Policy Online, 30 July 2010 

Appendix I—Federal Parliamentary Inquiries 

A number of significant federal parliamentary inquiries were undertaken or completed during  Labor’s first term in office: 

Joint Standing Committee on Migration  

Immigration detention in Australia 

On 5 June 2008, the Joint Standing Committee on Migration (JSCM) commenced an inquiry into  immigration detention in Australia. There were 461 people in immigration detention in Australia at  this time.122 The Committee issued a media statement in which the Committee chairperson, Michael  Danby MP stated: 

A humanitarian approach that treats all people with dignity needs to be integrated into  Australian policy on overseas arrivals…This inquiry is an important initiative in setting Australia’s  immigration detention policies and exploring options for the future. I encourage all those who  have had experience of immigration detention to contribute to this inquiry and help shape both  a fairer and more efficient system.123  

Significantly, the Minister’s ‘New directions in detention’ policy announcement was made part way  through the Joint Standing Committee on Migration’s inquiry into immigration detention in  Australia. The Committee chairperson noted that ‘Minister Evans’ announcements signalled a  paradigm shift in Australian policy’ and the Committee welcomed the announcement of the 

                                                             121.  High Court of Australia, Minister for Immigration and Citizenship v SZMDS & Anor [2010] HCA 16, media release,  26 May 2010, viewed 8 September 2010,   122.  Joint Standing Committee on Migration, New inquiry into immigration detention, media release, 10 June 2008, 

viewed 1 December 2009,  123.  Ibid.   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


values.124  In light of the Government’s announcement, the Committee recognised its objective was  to: 

...set open and transparent guidelines that would enable the implementation of the new values  of the Australian Government... The Committee has sought to identify what we believe to be the  issues for implementation arising from the release criteria outlined in the Minister’s statement  of values.125 

First report: Criteria for release from detention 

On 1 December 2008, the Committee tabled its first report entitled Immigration detention in  Australia: A new beginning â€ Criteria for release from detention.126 This report addressed the  Committee’s first two terms of reference: 

• the  criteria  that  should  be  applied  in  determining  how  long  a  person  should  be  held  in  immigration detention  

• the  criteria  that  should  be  applied  in  determining  when  a  person  should  be  released  from  immigration detention following health and security checks  

The Committee made 18 recommendations including: 

• 5 day time frames for health checks 

• up to 90 days for the completion of security and identity checks, after which consideration must  be given to release onto a bridging visa 

• a maximum time limit of 12 months’ detention for all except those who are demonstrated to be a  significant and ongoing risk to the community, and 

• amendment of the Migration Act to enshrine in legislation the reforms to immigration detention  policy announced by the Minister for Immigration and Citizenship on 29 July 2008.127  

A joint dissenting report by former Liberal Party MP, Petro Georgiou, Liberal Party Senator Dr Alan  Eggleston and Australian Greens Senator, Sarah Hanson‐Young was also issued in which they  expressed the view that public servants should not have the unfettered power to detain a person for  12 months without independent external scrutiny. In their opinion if the detention criteria are 

                                                             124.  Joint Standing Committee on Migration, Immigration detention in Australia: A new beginning â€ Criteria for release  from detention, Canberra, December 2008, viewed 12 January 2010,  125.  Ibid.   126.  Ibid.   127.  Ibid., p. ix.     

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


enshrined in law as recommended, the proposed maximum 12 month time period is ‘grossly  excessive’.128 


• Y Narushima, ‘Year in detention ‘excessive‘, Sydney Morning Herald, 2 December 2008 

• S Smiles, ‘Call for end to billing of detainees‘, The Age, 2 December 2008 

• Australian  Associated  Press  (AAP),  ‘MPs  want  visas  for  detained  arrivals‘,  The  Australian,  2 December 2008 

• J Massola, ‘Release asylum‐seekers ‘within a year‘, Canberra Times, 2 December 2008 

Second report: Community‐based alternatives to detention  

On 25 May 2009, the Committee tabled its second report entitled Immigration detention in  Australia: Community‐based alternatives to detention.129 This report addressed the Committee’s last  term of reference:  

• options for additional community‐based alternatives to immigration detention by  

- inquiring into international experience;  

- considering the manner in which such alternatives may be utilised in Australia to broaden the  options available within the current immigration detention framework;  

- comparing the cost effectiveness of these alternatives with current options 

The Committee made 12 recommendations including: 

• reform  the  bridging  visa  framework  to  comprehensively  support  those  released  into  the  community, with appropriate reporting or surety requirements, and 

• utilise the reformed bridging visa framework in lieu of community detention until a person’s  immigration status is resolved.130 

A dissenting report was issued by former Liberal Party MP, Petro Georgiou in which he expressed the  view that: 

                                                             128.  Coalition and Australian Greens, Dissenting report, ‘Dissenting report by Mr Petro Georgiou MP, Senator Dr Alan  Eggleston and Senator Sarah Hanson‐Young’, Immigration detention in Australia—a new beginning: Criteria for  release from detention, the Senate, Canberra, December 2008.  129.  Joint Standing Committee on Migration, Immigration detention in Australia: Community‐based alternatives to 

detention, Canberra, May 2009, viewed 12 February 2010,   130.  Ibid., p. xi.   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


While the Committee’s recommendation to shift to a model of release by bridging visa is a move  in the right direction, it fails the transparency test because the crucial decision of whether to  grant a bridging visa is subject to no independent external judicial scrutiny.131 

A minority report was also issued by then Shadow Minister for Immigration and Citizenship, the Hon.  Dr Sharman Stone MP in which she expressed the view that she did not support the proposed new  bridging visa framework: 

In my considered opinion the proposed new bridging visa framework does not comprehensively  meet the agreed considerations and criteria, nor does it help to deter people smugglers from  targeting Australia as a preferred destination...A better alternative for those unlawful non‐ citizens currently in detention as they seek a resolution to their asylum seeker status is for DIAC  to commit every possible resource to resolving the individual’s status, with additional resources  committed to do this work if required. If their claim is rejected, the individual should continue to  be detained in one of the excellent transit facilities until swiftly deported. If they choose to  appeal, they should remain in detention until the appeal is resolved.132  


• Y Narushima, ‘Liberals divided over tough stance on asylum seekers‘, Sydney Morning Herald,  26 May 2009 

• J Massola, ‘Asylum‐seeker rule changes urged‘, Canberra Times, 26 May 2009 

Third report: Facilities, services and transparency 

On 18 August 2009, the Committee tabled its third report entitled ‘Immigration detention in  Australia: Facilities, services and transparency‘.133 This report addressed the Committee’s remaining  terms of reference:  

• options to expand the transparency and visibility of immigration detention centres  

• the preferred infrastructure options for contemporary immigration detention  

• options for the provision of detention services and detention health services across the range of  current  detention  facilities,  including  Immigration  Detention  Centres  (IDCs),  Immigration  Residential Housing, Immigration Transit Accommodation (ITA) and community detention  

The Committee made 11 recommendations including: 

                                                             131.  P Georgiou, ‘Dissenting report by Mr Petro Georgiou MP’, Immigration detention in Australia—Community based  alternatives to detention, the Senate, Canberra, May 2009.  132.  S Stone, ‘Minority Report by the Hon. Dr Sharman Stone MP’, Immigration detention in Australia—Community based 

alternatives to detention, the Senate, Canberra, May 2009.  133.  Joint Standing Committee on Migration, Immigration detention in Australia: Facilities, services and transparency,  Canberra, viewed 12 March 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


• reconstruction of Stage 1 at Villawood remains urgent and a priority of the Committee 

• the upgrade of the Perth immigration detention centre proceed as proposed and the Australian  Government examine long term options with the intent to establish a purpose built long‐term  facility 

• all caged walkways, perspex barriers, and electrified fencing be removed from the North West  Point immigration detention centre and replaced with more appropriate security infrastructure,  and 

• all razor/barbed wire fencing is removed from all immigration detention centres and replaced  with more appropriate fencing. 

A dissenting report was issued by former Liberal Party MP, Petro Georgiou in which he records a  number of concerns regarding the Committee’s report: 

The first is in relation to the detention of children at immigration detention facilities both on and  offshore, and the Committee’s repeated failure to adequately address this issue in its reports.  The second is the third report’s lack of recommendation regarding the establishment of an  Immigration Detention Health Review Commission. The third is that the Committee’s  recommendations on improving transparency in this and its other reports are inadequate in that  the only reliable mechanism for ensuring independent oversight of detention decisions is  through independent, judicial review.134  

A dissenting report was also issued by Australian Greens’ Senator, Sarah Hanson‐Young in which she  noted concerns that the Committee’s report ‘fails to include appropriate and detailed  recommendations regarding infrastructure; security features of Immigration Residential Housing  (IRH) and Immigration Transit Accommodation (ITA); immigration detention contracts; health care  services; and transparency’.135 To this end, the Australian Greens proposed 20 additional  recommendations.  

Then Shadow Minister for Immigration and Citizenship, the Hon. Dr Sharman Stone MP also issued a  brief minority report in which she expressed the view that she was precluded from supporting the  Committee’s recommendations on the basis that she had joined the Committee ‘after most of the  evidence and inspections that form the basis of all three reports had been taken’.136 

At time of writing, the Government had not yet issued a response to any of the Joint Standing  Committee’s three reports. 

                                                             134.  P Georgiou, ‘Dissenting report by Mr Petro Georgiou MP’, Immigration detention in Australia—Facilities, services and  transparency, the Senate, Canberra, August 2009.  135.  S Hanson‐Young, ‘Dissenting report by Senator Sarah Hanson‐Young’, Immigration detention in Australia—Facilities, 

services and transparency, the Senate, Canberra, August 2009.  136.  S Stone, ‘Minority report by the Hon. Dr Sharman Stone MP’, Immigration detention in Australia—Facilities, services  and transparency, the Senate, Canberra, August 2009. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


Inquiry into migration treatment of disability 

On 26 November 2008, the Minister for Immigration and Citizenship and the Parliamentary  Secretary for Disabilities and Children’s Services announced that the Joint Standing Committee on  Migration would undertake an inquiry into the health requirement in the Migration Act and how it  impacts on people with a disability.137 The Committee noted that the inquiry was set up ‘following  several cases in recent years of individuals and families refused visas on the basis of their own or a  family member’s disability’.138 

The Committee’s terms of reference were as follows: 

• Report on the options to properly assess the economic and social contribution of people with a  disability and their families seeking to migrate Australia  

• Report on the impact on funding for, and availability of, community services for people with a  disability moving to Australia either temporarily or permanently  

• Report on whether the balance between the economic and social benefits of the entry and stay  of an individual with a disability, and the costs and use of services by that individual, should be a  factor in a visa decision  

• Report on how the balance between costs and benefits might be determined and the appropriate  criteria for making a decision based on that assessment, and  

• Report on a comparative analysis of similar migrant receiving countries. 139  

On 21 June 2010 the Committee tabled its report entitled Enabling Australia: Inquiry into the  Migration Treatment of Disability.140 Chapter five evaluates amongst other things, the experience of  refugee families that have been negatively affected by Australia’s migration health requirement. In  recognising that refugee and humanitarian visa applicants with disabled relatives are one of a  number of category of families affected by the operation of the Health Requirement, the Committee  recommended that ‘the Australian Government review the operation of the ‘one fails, all fails’ 

                                                             137.  C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Parliamentary Committee To Investigate Migration And Disability,  media release, 26 November 2008, viewed 12 March 2010,‐03.php  138.  Joint Standing Committee on Migration, New inquiry launched into migration treatment of disability, media release, 

13 August 2009, viewed 2 December 2009,  139.  C Evans(Minister for Immigration and Citizenship), Terms of reference for migration and disability inquiry announced,  Canberra, 15 May 2009, viewed 2 December 2009,‐02.php  140.  Joint Standing Committee on Migration, Enabling Australia: Inquiry into the Migration Treatment of Disability,  21 June 2010, viewed 17 August 2010, 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


criterion under the Migration Regulations 1994 to remove prejudicial impacts on people with a  disability’.141  

The Committee also recommended that: 

...the Australian Government amend the Migration Regulations 1994 to provide access to  consideration of a waiver to offshore refugee visa applicants involving disability or health  conditions on compelling and compassionate grounds. Consideration should also be given to  extended family members for the same treatment in the same circumstances.142 

The Committee was of the view that ‘special consideration was needed to assists a class of refugees  and their families who have sustained extremes of violence resulting in a disability in their home  countries’. Accordingly, it recommended that: 

...the Australian Government amend the Migration Regulations 1994 to provide access to  consideration of a waiver to offshore refugee visa applicants involving disability or health  conditions on compelling and compassionate grounds. Consideration should also be given to  extended family members for the same treatment in the same circumstances.143 


• N Bita, ‘United Nations blasts HIV tests on asylum‐seekers‘, The Australian, 29 January 2010  

• C Johnson, ‘Policy on migrant disability `outmoded’‘, Canberra Times, 22 June 2010 

• Y Narushima, ‘Call to change disability bias of migration law‘, Sydney Morning Herald, 24 June  2010 

Joint Standing Committee on Public Works 

The Christmas Island Immigration Detention Centre Project 

On Monday 22 September 2008, the Joint Standing Committee on Public Works (PWC) tabled its  report entitled Update Report: The Christmas Island Immigration Detention Centre Project.144 

By way of background to the inquiry, acting Chairperson, Senator Troeth noted: 

In December 2003 the Parliamentary Standing Committee on Public Works (PWC) of the 40th  Parliament tabled its report into the proposed respecified Christmas Island Immigration  Reception and Processing Centre. The total estimated cost of the proposal was $276.2 million, 

                                                             141.  Ibid., p. 125—129.  142.  Ibid., p. 134.  143.  Ibid.  144.  Joint Standing Committee on Public Works, Update Report: The Christmas Island Immigration Detention Centre 

Project, Canberra, September 2008, viewed 12 January 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


including $197.7 million from the then Department of Finance and Administration (Finance) to  bring the project to completion. 

In January 2008 the Committee received a letter from Finance requesting its concurrence for a  cost increase for the proposal, renamed the Christmas Island Immigration Detention Centre  Project. The cost of the original proposal had grown to $396 million…145  

In brief, the Committee concluded that it was not satisfied that the additional costs associated with  the planning and construction of the Christmas Island Immigration Detention Centre was justified:  

The key factors cited such as the isolation of the location, the high transport costs, competition  with the booming mining sector and project design documentation expenses, should have been  foreseen…The Committee has expressed its concerns about the project to the Auditor‐General,  whose agency, the Australian National Audit Office, is currently undertaking an audit of the  project in terms of its compliance with the Public Works Committee Act 1969.146 

Redevelopment of the Villawood immigration detention facility 

On 23 November 2009, the Public Works Committee tabled its report on the inquiry into the  Villawood Immigration Detention Centre (VIDC) entitled Redevelopment of the Villawood  Immigration Detention Facility.147  

Section 17 of the Public Works Committee Act 1969 requires that the Committee consider and report  on: 

• the purpose of the work and its suitability for that purpose 

• the need for, or the advisability of, carrying out the work 

• whether the money to be expended on the work is being spent in the most cost effective manner 

• the amount of revenue the work will generate for the Commonwealth, if that is its purpose, and 

• the present and prospective public value of the work. 

The Committee received 6 submissions, held public and in‐camera hearings and inspected the  redeveloped Maribyrnong Detention Facility in Melbourne. It also conducted an inspection of the  VIDC and conducted private informal discussions with some detainees to gain insight as to their  experiences and their views of the proposal. 

                                                             145.  Ibid. See also Joint Standing Committee on Public Works, Construction of a respecified immigration reception and  processing centre on Christmas Island, 2 December 2003, viewed 12 January 2010,    146.  Joint Standing Committee on Public Works, Update Report: The Christmas Island Immigration Detention Centre 

Project, op. cit, pp. 7-8.  147.  Joint Standing Committee on Public Works, Redevelopment of the Villawood Immigration Detention Facility,  Canberra, November 2009, viewed 12 February 2010,  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


The Committee observed that: 

Overall, the VIDC looks and feels like an antiquated prison, with an oppressive use of high wire  fences, little green space and sheltered outdoor areas, no freely accessible indoor areas (other  than accommodation blocks), and an almost complete lack of personal privacy and imposing  security features. In addition, conditions for staff are inadequate, posing a number of health and  safety risks.148  

The proposed redevelopment aims to provide new and refurbished facilities for people in detention  and staff. The total estimated cost of the redevelopment is $186.7 million. Overall, the Committee  was satisfied that the project had merit in terms of need, scope and cost.149  

The Committee made 10 recommendations including: 

• the facilities known as ‘Stage 1’ be demolished as part of the current program of works 

• DIAC provide each person with access to an adequate lockable space in which to secure their  personal belongings 

• DIAC cease the use of the loudspeaker system to page detainees and implement a method of  contacting detainees that respects their right to privacy 

• the Department of Finance and Deregulation present the detailed design for the redevelopment  of Stage 2 and Stage 3 of the Villawood Immigration Detention Facility to the Committee for  examination prior to construction commencing 

• the detailed design for the Villawood Immigration Detention Facility address the management  plan for potential surge conditions, and 

• the House of Representatives resolve that it is expedient to carry out the redevelopment of the  Villawood Immigration Detention Facility.  

Appendix II—Independent Reports  

A number of significant reports by independent agencies were released during Labor’s first term in  office: 

Australian Human Rights Commission 

2007 Immigration detention report 

In December 2007, the Australian Human Rights Commission (AHRC) released its 2007 immigration  detention report entitled Summary of observations following the inspection of mainland immigration 

                                                             148.  Ibid., p. 9.   149.  Ibid., p. 28. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


detention facilities.150 The report was released following visits to seven detention facilities and to  people in community detention during the period August to November 2007. The purpose of the  visits was to (amongst other things) monitor the conditions of detention for compliance with  internationally recognised human rights obligations.151 In its report, the Commission noted  continued improvements in the approach and attitude of detention centre staff, in the physical  environment of the centres and the provision of internet facilities. However, it expressed  disappointment that there had been no improvements to stage 1 of Villawood Immigration  Detention Centre, the scaling back of the external excursions program, and that detainees continued  to be held in detention for prolonged periods of time. It subsequently made 26 recommendations  for improvement across a range of areas.  

Some key recommendations included: 

• Australia’s mandatory detention laws should be repealed; ‘while detention may be acceptable for  a  short  period  in  order  to  conduct  security,  identity  and  health  checks,  currently  mandatory  detention laws require detention for more than these purposes, for unlimited periods of time and  in  the  absence  of  independent  review  of  the  need  to  detain’.  In  the  absence  of  repealing  mandatory detention, there should be greater efforts to promptly (within three months) release  or transfer people out of detention centres 

• greater efforts should be made to arrange residence determinations for people who are detained  in excess of three months, where there are no character concerns or there is no risk of the person  absconding 

• children and their families should only be detained in Residential Housing for a maximum period  of four weeks while unaccompanied children should only be detained for a maximum period of  two weeks, and 

• stage 1 of Villawood Immigration Detention Centre should be demolished and renovations at  Perth Immigration Detention Centre should take place promptly. 

DIAC and the private contractors involved in detention centre services issued separate responses to  the report—available on the Commission’s website.152 In addition, the Minister issued a media  statement stating that he welcomed the Commission’s report but noted that: 

There are a number of immigration and detention matters that need resolving as a consequence  of the mishandling and political meddling by a succession of Howard Government ministers… We  need to fix these problems.153  

                                                             150.  Australian Human Rights Commission,, Summary of observations following the inspection of mainland immigration  detention facilities, December 2007, viewed 28 January 2010,  

151.  Ibid., p. 10.  152.  Ibid.   153.  C Evans (Minister for Immigration and Citizenship), Minister Welcomes HREOC Report, media release, 9 January 2008,  viewed 28 January 2010,‐01.php 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


2008 Immigration detention report 

On 13 January 2009, the Commission released its 2008 immigration detention report entitled 2008  Immigration detention report: Summary of observations following visits to Australia’s immigration  detention facilities.154 The report was released following visits to detention facilities and to people in  community detention, during the period June to September 2008 to monitor the conditions of  detention for compliance with internationally recognised human rights obligations. In its report, the  Commission expressed concern that: 

• some people are still held in detention for prolonged and indefinite periods of time (some up to  six years) 

• off‐shore processing continues on Christmas Island in what it describes as a ‘formidable and high‐ security facility that should not be used’ 

• children continue to be held in other closed immigration detention facilities, and 

• stage  1  of  Villawood  Immigration  Detention  Centre  continues  to  be  used  despite  repeated  recommendations that it should be abolished.155  

It subsequently made 62 recommendations. Some key recommendations included: 

• the Migration Act should be amended so that immigration detention occurs only when necessary,  the decision to detain is subject to prompt review by a court, and that periodic independent  reviews of the ongoing need to detain and a maximum time limit for detention is included 

• the minimum standards for conditions and treatment of persons in detention should be codified 

• a  comprehensive  redevelopment  of  the  Villawood  and  Perth  Immigration  Detention  Centres  should be undertaken as a matter of priority 

• greater use should be made of the community detention arrangements, and 

• a  new  client  placement  model  should  be  implemented  to  reflect  the  Government’s  ‘new  directions’ in immigration detention.156  

DIAC and Australian Fisheries Management Authority (AFMA) issued separate responses to the  report, available on the Commission’s website.157  

                                                             154.  AHRC, 2008 Immigration detention report, January 2009, viewed 28 January 2010,    155.  Ibid., p. 4.  156.  Ibid., pp. 5-13.  157.  Ibid.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


2009 Immigration detention and offshore processing on Christmas Island 

In October 2009, the Commission released a report entitled 2009 Immigration detention and  offshore processing on Christmas Island.158 The report was released following its visit to immigration  detention facilities on Christmas Island during July 2009 to monitor the extent to which the  detention operations comply with internationally recognised human rights standards.159 In its  report, the Commission expressed concern about: 

• the effect of excision and offshore processing on asylum seekers  (that is,  the use of  a non‐ statutory process, no access to the Refugee Review Tribunal, very limited access to Australian  courts  and  dependant  upon  exercise  of  a  non‐compellable  and  non‐reviewable  Ministerial  discretion to be permitted to apply for a visa) 

• the mandatory detention, without judicial oversight of asylum seekers (including children) when  the Migration Act does not require it 

• the  detention  of  some  children  (including  unaccompanied  ones)  in  a  closed  immigration  detention facility - the ‘construction camp’ 

• the  inappropriateness  of  detention  in  a  small  and  remote  community  which  limits  asylum  seeker’s  access  to  appropriate  services,  makes  it  difficult  to  ensure  implementation  of  the  Government’s ‘new directions in detention policy’ (especially with the shortage of community‐ based  accommodation),  and  makes  detention  operations  less  visible  and  transparent  to  the  Australian public and less accessible by external scrutiny bodies, and  

•  the inappropriateness of existing detention facilities for detaining asylum seekers, particularly  those that have suffered torture or trauma.160   

It subsequently made 22 recommendations. Some key recommendations included: 

• repeal provisions of the Migration Act relating to excised offshore places and section 494AA  which bars certain legal proceedings from being commenced by ‘offshore entry persons’ 

• abolish  the  policies  of  processing  asylum  claims  through  a  non‐statutory  refugee  status  assessment process and mandatorily detaining all unauthorised boat arrivals 

• stop using Christmas Island as a place in which to hold people in immigration detention 

• stop detaining children in the ‘construction camp’, the secure compound of the Phosphate Hill  facility or the Christmas Island Immigration Detention Centre 

• remove all caged walkways, perspex barriers and electrified fencing and replace them with more  appropriate security infrastructure, and  

                                                             158.  AHRC, 2009 Immigration detention and offshore processing on Christmas Island, op. cit.  159.  The Commission conducted a stand‐alone visit to Christmas Island on the basis of the significant number of people  being held there (733 at the time of the Commission’s visit), the limited access they have to the Australian legal 

system, and the lack of publicly available information about detention operations on the Island: Ibid., pp. 10-12.  160.  Ibid., pp. 4-5. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


• ensure that detainees are provided with access to appropriate health and mental health care  services equivalent to that provided to detainees on the mainland.161  

DIAC issued a response to the report which is available on the Commission’s website.162  

Commonwealth Ombudsman 

Notification of decisions and review rights for unsuccessful visa applications 

In December 2007 the Commonwealth Ombudsman released its report entitled Notification of  Decisions and Review Rights for Unsuccessful Visa Applications.163 The report followed an  investigation which commenced on 30 June 2006 to assess whether the Department’s advice to  applicants that their visa application had been refused complied with the notification requirements  in the Migration Act, and demonstrated good practice on communicating with clients of the  Australian Government.164  

In summary, the Ombudsman found that: 

…DIAC’s overall management of notification of adverse decisions is not coordinated or  consistent. There was significant variation in the quality of information presented in notification  letters, many of which fell considerably short of best practice standards. In some instances, this  limited a visa applicant’s ability to seek review or successfully reapply. In other instances, the  information was overly complex, confusing and poorly presented.165  

The Ombudsman subsequently made three recommendations, all of which were accepted by the  Immigration Department. The Department’s response is set out at the end of the Ombudsman’s  report.166  

Reporting on people in long‐term immigration detention 

Since 2005, the Immigration Department has been required to provide the Ombudsman with  information relating to the circumstances of a person’s detention when they have been in detention  for a period, or periods, totalling two years.167 The Ombudsman makes an assessment as to the  appropriateness of the detention arrangements and the Minister tables an edited version of the 

                                                             161.  Ibid., pp. 6-9.  162.  Ibid.   163.  Commonwealth Ombudsman, Notification of Decisions and Review Rights for Unsuccessful Visa Applications, 

December 2007, viewed 1 February 2010,   164.  Ibid., p. 1.  165.  Ibid., p. 2.  166.  Ibid.   167.  Section 486N of the Migration Act 1958.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


Ombudsman’s report, along with a response to Parliament within 15 sitting days of receipt.168  The  Ombudsman may make any recommendations but the Minister is not bound to adopt them.  

In addition to the two‐year statutory review, since August 2008 the Ombudsman has been reviewing  the circumstances of a person’s detention where they have been in detention for longer than six  months. These reviews are not tabled in Parliament, rather they are provided to the Immigration  Department’s Secretary. 

• When  Labor  won  the  2007  federal  election  (November  2007),  there  were  487  people  in  immigration  detention—including  85  asylum  seekers.  74  people  had  been  in  detention  for a  period in excess of two years 

• One year later (November 2008), the immigration detention population had declined to 334— including only 45 asylum seekers. 43 people had been held in detention for a period in excess of  two years 

• By 27 November 2009, the number of people in immigration detention had increased to 1581— including 937 asylum seekers.  20 people had been held in detention for a period in excess of two  years  

• By mid 2010, there were 4116 people in immigration detention—including 1606 asylum seekers.  22 people had been held in detention for a period in excess of two years.169 

The Ombudsman’s detention review reports on people in long‐term immigration detention that  have been tabled in Parliament, together with the Minister’s response to the reports, are available  on the Ombudsman’s website.170  

Australian National Audit Office 

Settlement Grants Program 

On 21 May 2009, the Australian National Audit Office (ANAO) tabled its report entitled Settlement  Grants Program in Parliament.171 The Settlement Grants Program (SGP) is a funding program  administered by DIAC that assists eligible migrants including humanitarian entrants to become self‐ reliant and participate equitably in Australian society after arrival. According to the report ‘there  have been three annual SGP funding rounds. Just over $30 million has been allocated to SGP projects  in each round, amounting to a total of $95.5 million. This has funded 669 grants: 209 in the 2006-07  funding round; 231 in 2007-08; and 230 in 2008-09’.172 

                                                             168.  Section 486O of the Migration Act 1958.    169.  DIAC, Situation Reports as at 30 November 2007, 28 November 2008, 27 November 2009, and 25 June 2010.  170.  Commonwealth Ombudsman, ‘Immigration detention review reports’, Ombudsman website,  viewed 2 September 

2010,‐detention‐review/    171.  Australian National Audit Office (ANAO), Settlement Grants Program, Audit Report No.36 2008-09, Canberra, viewed  19 March 2010,‐09_Audit_Report_36.pdf  172.  Ibid., p. 13. 

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


The objective of the audit was to: 

…assess the effectiveness of the Department of Immigration and Citizenship’s management of  the Settlement Grants Program. The ANAO assessed DIAC’s performance in terms of how  effectively it planned for funding rounds, assessed and allocated grants, monitored and  evaluated the program, and managed relationships with its stakeholders. In doing so, the ANAO  focused on SGP projects that received funding in the 2007-08.173 

The audit concluded (amongst other things) that: 

Overall, DIAC has developed an effective framework for managing SGP… However, DIAC has not  developed or implemented effective performance indicators and a performance management  framework that would assist it to measure, monitor and assess the performance of individual  projects and the program as a whole…174 

The ANAO subsequently made six recommendations to improve DIAC’s management of the SGP  ‘aimed at developing and implementing an effective performance management framework,  improving settlement needs information, ensuring key decisions are adequately documented, and  evaluating the program’.175 

Construction of the Christmas Island Immigration Detention Centre 

On 23 June 2009, the ANAO tabled its report entitled Construction of the Christmas Island  Immigration Detention Centre in Parliament.176 The objective of the audit was to assess: 

• the adequ cy f the planning and delivery processes for the project  a  o

• the  value‐for‐money  achieved  in  the  delivery  of  the  project,  including  with  regard  to  the  suitability of the centre for its intended purpose, and 

• the extent to which the Public Works Committee Act 1969 (PWC Act) and approved procedures  have been complied with.177 

The audit concluded that: 

The CIIDC [Christmas Island Immigration Detention Centre] was a more difficult construction  project than many others undertaken by the Australian Government. It involved numerous  challenges and risks including the isolation of Christmas Island, shipping being adversely affected  by the swell season (which typically runs for five months from November to March), the absence  of a wharf suitable for ships to berth alongside and the facility being constructed on reclaimed  mining land that was surrounded by a National Park. In addition, the construction works were of 

                                                             173.  Ibid., p. 13.  174.  Ibid., p. 14.  175.  Ibid., p. 14. For a full list of the recommendations and DIAC responses see: pp. 21—23.   176.  ANAO, Construction of the Christmas Island Immigration Detention Centre, Audit Report No.43 2008-09, Canberra, 

viewed 12 March 2010,‐09_Audit_Report_43.pdf   177.  Ibid., p. 48.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


considerable scale (the CIIDC facility comprises more than 50 buildings and associated  landscaping works) with an ambitious design and delivery timetable, and a tight budget.  

The CIIDC facility has been completed, has been accepted by DIAC as fit for its purpose and is  now operational. However, this result has come at a considerably greater cost than budgeted at  the time the project was respecified and over a substantially longer timeframe than had been  expected. In this context, the audit has underlined several important messages for agencies to  bear in mind when managing future construction projects. 178  

The ANAO subsequently made six recommendations relating to such things as the advice that needs  to be given to the PWC relating to the extent and nature of project uncertainties, and the  importance effectively integrating facility construction work with infrastructure works and so  forth.179  


• M Mannheim, ‘Suspected asylum‐seekers head for fantasy island‘, Canberra Times, 24 June 2009 

United Nations Human Rights Treaty Bodies 

Committee against Torture 

The Committee against Torture issued its Concluding Observations on Australia on 15 May 2008.  With regard to the present context, the Committee expressed concern ‘at the mandatory detention  policy for those persons who enter irregularly the State party’s territory. In this respect, the  Committee was especially concerned at the situation of stateless people in immigration detention  who cannot be removed to any country and risk to be potentially detained ‘ad infinitum’’. The  Committee recommended that Australia: 

Consider abolishing its policy of mandatory immigration detention for those entering irregularly  the State party’s territory. Detention should be used as a measure of last resort only and a  reasonable time limit for detention should be set; furthermore, non‐custodial measures and  alternatives to detention should be made available to persons in immigration detention, and 

Take urgent measures to avoid the indefinite character of detention of stateless persons180 

The Committee also recommended that Australia ‘should end the use of ‘excised’ offshore locations  for visa processing purposes in order to allow all asylum‐seekers an equal opportunity to apply for a  visa…and explicitly incorporate into domestic legislation…the prohibition whereby no State party  shall expel, return or extradite a person to another State where there are substantial grounds for 

                                                             178.  Ibid., p. 13.   179.  For a full list of recommendations see pp. 34-36.   

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 


believing that he/she would be in danger of being subjected to torture (non‐refoulement), and  implement it in practice.181 

Human Rights Committee 

The Human Rights Committee issued its Concluding Observations on Australia on 7 May 2009. With  regard to the present context, the Committee noted Australia’s commitment to use detention in  immigration detention centres only in limited circumstances and for the shortest practicable period.  However, it remained ‘concerned at its mandatory use in all cases of illegal entry, the retention of  the excise zone, as well as at the non‐statutory decision‐making process for people who arrive by  boat to the Australian territory and are taken to Christmas Island’.182 It also expressed concern  regarding the absence of effective review processes available with respect to detention decisions. It  subsequently recommended that Australia should: 

(a) consider abolishing the remaining elements of its mandatory immigration detention policy 

(b) implement the recommendations  of the Human Rights  and Equality Commission made in its  Immigration Detention Report of 2008  

(c) consider closing down the Christmas Island detention centre, and  

(d) enact in legislation a comprehensive immigration framework in compliance with the  Covenant.183 

The Committee also expressed concern regarding reports of cases in which Australia has not fully  ensured respect for the principle of non‐refoulement. It subsequently recommended: 

The State party should take urgent and adequate measures, including legislative measures, to  ensure that nobody is returned to a country where there are substantial grounds to believe that  they are at risk of being arbitrarily deprived of their life or being tortured or subjected to other  cruel, inhuman or degrading treatment or punishment.184 

The Committee also expressed concern regarding the protection of children especially those that can  be held in immigration detention facilities, where they are sometimes subject to abuse. Relevantly, it  recommended: 

                                                                                                                                                                                          180.  Committee against Torture, ‘Concluding observations of the Committee against Torture: Australia’, Advanced  unedited version,  15 May 2008, viewed 12 February 2010,‐ C‐AUS‐CO1.pdf   181.  Ibid.   182.  Human Rights Committee, ‘Concluding observations of the Human Rights Committee: Australia’, 7 May 2009, viewed 

12 February 2010,  183.   Ibid.  184.  Ibid.  

Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  


The State party should implement the recommendations of the Human Rights and Equal  Opportunity Commission in this regard. The situation of children in detention should be  addressed within the State party’s proposed new child protection framework.185 

See also Australia’s fourth report under the Convention on the Rights of the Child and initial reports  under that Convention’s two Optional Protocols which were tabled in Parliament in June 2009.186 

Appendix III—Key Research and Publications  

The following list is arranged in chronological order: 

• Commonwealth Ombudsman, Notification of decisions and review rights for unsuccessful visa  applications, Report no. 15 of 2007, 2007. 

• Proust  E,  Report  to  the  Minister  for  Immigration  and  Citizenship  on  the  Appropriate  Use  of  Ministerial Powers under the Migration and Citizenship Acts and Migration Regulations, 2008.  

• Refugee Council of Australia, Australia’s refugee and humanitarian program: Community views on  current challenges and future directions, Sydney, 2008. 

• Commonwealth Ombudsman, Administration of detention debt waiver and write‐off, Report no. 2  of 2008, 2008. 

• Refugee Council of Australia, Who bears the cost of Australia’s Special Humanitarian Program?,  Sydney, 2008. 

• Commonwealth Ombudsman, The Safeguards System, Report no. 7 of 2008, 2008. 

• Australian  Citizenship  Test  Review  Committee,  Moving  forward…Improving  Pathways  to  Citizenship, Canberra, 2008. 

• Refugee Review Tribunal, Guidance on the assessment of credibility, Sydney, 2008. 

• Simon  K, Asylum Seekers, Briefing paper no. 13 of 2008,  NSW Parliamentary Library  Service,  Sydney, 2008. 

• AHRC,  Immigration  detention  and  visa  cancellation  under  section  501  of  the  Migration  Act,  Sydney, 2009. 

• AHRC, Complaints by immigration detainees against the Commonwealth of Australia, Report No.  40, Sydney, 2009. 

• Commonwealth Ombudsman, Use of Interpreters: AFP, Centrelink, DEEWR, DIAC, Report No. 3 of  2009, 2009. 

                                                             185.  Ibid.  186.  Attorney General’s Department, ‘Reports under the Convention on the Rights of the Child’, A‐G website, viewed  12 March 2010,‐


Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010 

• Commonwealth Ombudsman, Detention arrangements: the case of Mr W, 2009. 

• Spinks  H,  Australia’s  settlement  services  for  migrants  and  refugees,  Research  paper,  no.  29,  Parliamentary Library, Canberra, 2009.  

• Kent L and Abu‐Duhou J The Search for Protection: Resettled refugees reflect on seeking asylum in  Asia and the Middle East, Refugee Council of Australia, 2009.  

• Refugee Review Tribunal, Guidance on vulnerable persons, Sydney, 2009. 

• DIAC, Refugee and Humanitarian Issues: Australia’s Response, 2009. 

• Commonwealth Ombudsman DIAC: Invalid Visa Applications, Report No. 10 of 2009, 2009. 

• Spinks H, Refugees and asylum seekers: a guide to key electronic resources, Background note,  Parliamentary Library, Canberra, 2009.  

• Brennan F, Kostakidis M, Williams T and Palmer M, National Human Rights Consultation Report,  Canberra, 2009. 

• Karlsen  E,  Complementary  protection  for  asylum  seekers   ‐ overview  of  the  international  and  Australian legal frameworks, Research paper no. 7, Parliamentary Library, Canberra, 2009.  

• Taylor J, Behind Australian Doors: Examining the Conditions of Detention of Asylum Seekers in  Indonesia, 2009. 

• Refugee Council of Australia, Family reunion and Australia’s Refugee and Humanitarian Program:  A discussion paper, Sydney, 2009. 

• Buckmaster L, Australian government assistance to refugees: fact v fiction, Background note,  Parliamentary Library, Canberra, 2009.  

• Green J and Eagar K, The health of people in Australian immigration detention centres, Medical  Journal of Australia, 2010, 192 (2). 

• Phillips J, Asylum seekers and refugees: what are the facts?, Background note, Parliamentary  Library, Canberra, 2010.  

• Phillips J and Spinks H, Boat arrivals in Australia since 1976, Background note, Parliamentary  Library, Canberra, 2010.  

• Karlsen E, Phillips J and Koleth E, Seeking Asylum: Australia’s humanitarian response to a global  challenge, Background note, Parliamentary Library, Canberra, 2010.  

• Refugee Council of Australia, Refugee policy in the 2010 federal election campaign: What the  parties are saying, Sydney 2010. 




Developments in Australian refugee law and policy 2007-2010  












© Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

This work has been prepared to support the work of the Australian Parliament using information available at the time of  production. The views expressed do not reflect an official position of the Parliamentary Library, nor do they constitute  professional legal opinion.  

Feedback is welcome and may be provided to: Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Entry Point for  referral.