Save Search

Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010



Download PDFDownload PDF

 

 

ISSN 1328‐8091 

Parliament of Australia Department of Parliamentary Services

BILLS DIGEST NO. 45, 2010-11  18 November 2010

Telecommunications Legislation Amendment (Competition  and Consumer Safeguards) Bill 2010 

Brian Dalzell   Economics Section 

Paula Pyburne  Law and Bills Digest Section 

Contents 

History of the Bill...................................................................................................................................... 3 

Purpose .................................................................................................................................................... 3 

Background .............................................................................................................................................. 4 

Australian telecommunications sector ............................................................................................... 4 

History ............................................................................................................................................ 4 

Telecommunications sector outcomes .......................................................................................... 5 

The telecommunications access regime ........................................................................................ 6 

The view of the regulator ......................................................................................................... 7 

Revision of the telecommunications access regime ................................................................ 7 

Structural separation as a solution? .............................................................................................. 8 

OECD support for structural separation of Telstra ........................................................................ 9 

Comments .................................................................................................................................... 10 

Basis of policy commitment .............................................................................................................. 10 

Timing of policy commitment ...................................................................................................... 12 

Committee consideration ................................................................................................................. 12 

Policy position of non‐government parties and independents ........................................................ 13 

Coalition ....................................................................................................................................... 13 

Senator Steve Fielding, Senator Nick Xenophon and the Australian Greens .............................. 13 

Financial implications ............................................................................................................................. 14 

Main issues ............................................................................................................................................. 14 

Structural separation ........................................................................................................................ 14 

ACCC oversight .................................................................................................................................. 14 

Any consequences of failure to pass ................................................................................................ 16 

Key provisions ........................................................................................................................................ 16 

Part 1—amendments relating to Telstra .......................................................................................... 16 

Structural separation ................................................................................................................... 16 

Functional separation .................................................................................................................. 18 

Part 2—telecommunications access regime .................................................................................... 19 

Part 3—anti‐competitive conduct .................................................................................................... 20 

Part 4—universal service regime ...................................................................................................... 21 

Part 5—customer service guarantee ................................................................................................ 22 

Part 5A—record‐keeping rules ......................................................................................................... 22 

Part 6—priority assistance ................................................................................................................ 22 

Part 7—infringement notices ........................................................................................................... 23 

Part 8—civil penalty provisions ........................................................................................................ 23 

Part 9—industry standards ............................................................................................................... 24 

Appendix ................................................................................................................................................ 24 

Structural separation ........................................................................................................................ 24 

Functional, operational and accounting separation ......................................................................... 25 

 

 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  3 

Telecommunications Legislation Amendment (Competition and  Consumer Safeguards) Bill 2010 

Date introduced:  20 October 2010 

House:  House of Representatives 

Portfolio:  Broadband, Communications and the Digital Economy 

Commencement:  Various dates as set out in Section 2 of the Bill 

Links: The links to the Bill, its Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills home page, or through http://www.aph.gov.au/bills/ . When bills have been passed they  can be found at the ComLaw website, which is at http://www.comlaw.gov.au/ . 

History of the Bill 

The Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2009  (the 2009 Bill) was introduced into the House of Representatives on 15 September 2009 during the  term of the 42nd Parliament.  However, that Bill lapsed on 19 July 2010 when the Parliament was  prorogued.  A digest was prepared in respect of the 2009 Bill.1 

The Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumers Safeguards) Bill 2010  (the Bill) contains some additional provisions which were not included in the 2009 Bill. 

Purpose 

The Bill makes material amendments to the main four Acts that regulate the consumer protection,  competition and licensing in telecommunications markets.2  Significant changes are made in several  areas to:  

• improve the conditions for competition in telecommunications markets by causing Telstra to be 

structurally or functionally separated   • make changes to the telecommunications access regime to make it less susceptible to deliberate 

delay and obstruction  

                                                             1.   Economics Section, ‘Telecommunications Legislation  Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill  2009’, Bills digest no. 63, 2009-10, Parliamentary Library, Canberra, 11 December 2009, viewed 11 November 2010,  http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2009‐10/10bd063.pdf   2.   Trade Practices Act 1974, Radiocommunications Act 1992, Telecommunications Act 1997 and Telecommunications 

(Consumer Protection and Service Standards) Act 1999.  Minor consequential changes are made to the National  Transmission Network Sale Act 1998. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

4  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

• remove a technical impediment to the operation of the anti‐competitive conduct regime applying 

to telecommunications markets   • make the universal service obligation (USO) and customer service guarantee (CSG) clearer and 

therefore more enforceable   • extend the obligation to provide priority assistance to those with life threatening conditions to 

service providers other than Telstra, and   • enable breaches of civil penalty provisions—including some concerning the USO and the CSG—to 

be dealt with more quickly by the issue of infringement notices.  

Background 

Australian telecommunications sector 

History 

Previous Australian Governments failed to structurally separate the existing telecommunications  monopoly.3 Telstra (the incumbent) remained a vertically and horizontally integrated  telecommunications network prior to its privatisation and prior to the liberalisation of the market,  despite the recommendations of the Hilmer report.4 Instead, the Government chose to introduce  competition to the sector and apply intensive conduct regulation via the access regime under Part  XIC of the Trade Practices Act 1974 to the privatised integrated incumbent.5 

While resulting in substantial net benefits to society, the incremental reforms implemented from  1991 onwards have resulted in an Australian telecommunications sector that continues to be subject  to relatively highly concentrated ownership of network infrastructure and to high barriers of entry,  while heavily dependent on regulatory mechanisms to attempt to promote and maintain  competitive outcomes.6 

Thus, the predictions of the Hilmer report regarding liberalisation and privatisation of a monopoly  market, in the absence of structural separation of the incumbent, have come to fruition. Telstra  remains highly vertically and horizontally integrated and while still subject to accounting and  operational separation7 provisions, the incentive for Telstra to discriminate against competitors in 

                                                             3.   A definition of structural separation can be found in the appendix.  4.   F Hilmer, M Raynor and G Taperell, National Competition Policy: Report by the Independent Committee of Inquiry,  AGPS, Canberra, August 1993, viewed 16 November 2010, http://ncp.ncc.gov.au/docs/Hilmer‐001.pdf   5.   L Jones, ‘Trade Practices Amendment (Telecommunications) Act 1997’, Bills digest, no. 89, 1997-97, Parliamentary 

Library, Canberra, 5 February 1997, viewed 16 November 2010, http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/1996‐ 97/97bd089.htm   6.   JS Gans and SP King, ‘’Big Bang’ telecommunications reform’, The Australian Economic Review, vol. 43, no. 2, 2010,  pp. 179-180, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467‐8462.2010.00591.x/pdf   7.   A definition of accounting, operational and functional separation can be found in the appendix. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  5 

favour of its retail operation remains.8 This Bill has been introduced with a view to addressing the  issues believed to be a result of that vertical and horizontal integration. That premise is examined  below. 

Telecommunications sector outcomes 

Despite the regulatory environment and access regime, the telecommunications market structure  continues to result in relatively high prices (by global standards), data caps, and consumer complaint  levels that grow on a yearly basis. 

In explaining this outcome, Gans and King point to the Australian Competition and Consumer  Commission’s (ACCC’s) recent observations regarding the state of the Australian  telecommunications sector: 

the telecommunications sector in 2007-08 demonstrates the extent to which competition is  hindered by the industry’s underlying structural features, with very high concentration levels  being observed and high, specialised and largely ‘sunk’ investment costs continuing to impose  high barriers to entry for competitors.9 

Based on the ACCC’s view, Gans and King argue that this concentrated market structure has resulted  in muted competition and that the core competitive impediment is the concentrated ownership of  the network infrastructure.10 That is, the problem has largely involved the concentrated ownership  of the fixed‐line network infrastructure, and a subsequent lack of infrastructure based competition,  and not simply the ability of Telstra to favour its retail operations, as is the Government’s view.11 

If this is the case, structural separation of Telstra under the current access regime may not address  the problem of concentrated ownership of the network infrastructure as it does not alter the  ownership of that infrastructure in any way. It merely results in a fixed‐line network operator with a  majority share of the wholesale market and no retail arm (evidence from the electricity sector  suggests this outcome is likely to present some negative externalities (see below)). 

In short, highly concentrated fixed‐line infrastructure ownership and its associated incentives (apart  from those associated with its retail operations) are likely to remain after the structural separation  of Telstra. 

                                                             8.   J Hunter, Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) ITU Asia Pacific training conference presentation,  Australian Communications and Media Authority (ACMA), p. 21, viewed 16 November 2010,  http://www.acma.gov.au/webwr/_assets/main/lib311250/transformation_of_aust_telecomms.pdf   9.   Australian Competition and Consumer Commission (ACCC), ACCC telecommunications reports 2007-08, 

Commonwealth of Australia, 2009, viewed 16 November 2010,  http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/877087   10.   JS Gans and SP King, ‘’Big Bang’ telecommunications reform’, The Australian Economic Review, vol. 43, no. 2, 2010, p.  180, http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467‐8462.2010.00591.x/pdf   11.   Explanatory Memorandum, Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) 

Bill 2010, p. 1. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

6  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

If the goal of the Bill is to remove the ability of Telstra to favour it retail operations, the Bill is likely  to succeed. However, if the purpose of the Bill is to increase the incentives for infrastructure based  competition, and subsequently increase the associated benefits to consumers of lower prices and  technological innovation, international experience and economic literature indicate that such  outcomes may not be realised through implementation of this Bill alone. Put differently, structural  separation alone is unlikely to achieve the intended aim of this Bill, namely, the development of  effective infrastructure based competition in the sector. This is particularly true if the access regime  has resulted in a strong disincentive for the incumbent and its potential competitors to invest in  infrastructure, as a result of excessively low access prices to the incumbent’s existing fixed‐line  infrastructure network. 

The telecommunications access regime 

The access regime in the Australian telecommunications sector has been criticised for reducing the  incentive for competitors to compete via investment in their own infrastructure. It has been argued  that third party access regimes have tended to produce not a competitive market but rather it’s very  opposite, because they provide a strong incentive (via access prices that are too low) for competitors  to merely rely on the incumbent’s facilities, rather than invest in and build their own.12 

The lack of fixed‐line infrastructure investment by Telstra’s competitors through time, as observed  by the ACCC, coupled with the argument that Telstra has reduced investment in the access network,  provide prima facie evidence in favour of the argument that with respect to incentives for  infrastructure based competition, access prices under the current regime have been too low, as  opposed to too high. In addition, access prices are almost certainly lower than what they would be in  the absence of the existing access regime and may have been lowered at rates greater than those in  the US, Canada and the EU.13 

Indeed, similar incentive based outcomes (in relation to retail price caps) were recognised in a 1999  report by the Productivity Commission entitled International Benchmarking of Telecommunications  Prices and Price Changes which stated that: 

Price controls may be hindering the competitive process in some countries, including Australia  (where) price caps on local service may be reducing returns in this market, making entry  unattractive...14 

International studies present further empirical evidence which indicates that low access charges  result in the non‐emergence of facilities‐based competition, or where it has emerged, its failure to 

                                                             12.   H Ergas, Regulating Australian Telecommunications: Past Errors, Future Challenges, Parliamentary Library seminar, 17  June 2009, p. 3.  13.   ibid.  14.   Productivity Commission (PC), International Benchmarking of Telecommunications Prices and Price Changes, 

Commonwealth of Australia, Melbourne, 1999, p. XXXII, viewed 16 November 2010,  http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0015/9312/telecomsprices.pdf  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  7 

develop.  The hybrid fibre‐coaxial (HFC) infrastructure investment experience of Optus may be an  example of this. By contrast, comparative studies find little evidence that vertical or horizontal  integration by the incumbent has any adverse effect on telecommunications outcomes. In addition,  the international field experience is not supportive of structural separation as a means through  which to stimulate competitive infrastructure investment or reduce prices.15 

This has been found in the USA where their Federal Communications Commission (FCC) has  acknowledged the need to incentivise spending in fibre networks including the need to allow the  firms to recoup their investments. The FCC’s current stance is an about‐turn from its previous one,  and reflects its preference for infrastructure‐based competition after years of trying to push service‐ based competition rules that proved difficult to administer.16 

The view of the regulator 

The ACCC argues that the emergence of competition is dependent on the current access regime: 

the emergence of competition has depended upon the regulatory mechanisms in the access  regime and has been achieved incrementally as Telstra’s competitors have built up customer  bases and are now investing in and installing infrastructure of their own in more densely  populated areas.17 

Implicit in this statement is the view that no firm exists with the requisite capital, or the willingness  to invest their capital, in the construction of their own telecommunications infrastructure, in the  absence of an existing customer base that has been developed, via regulated access to the  incumbent’s infrastructure.  

However, the Optus experience negates such a view. It is also likely that competitive  telecommunications sectors around the globe would provide further support to the view that a  subscriber base developed via regulated access to the incumbent’s infrastructure is not a  prerequisite for overcoming barriers to entry. This in turn would lend further support to the  argument of excessively low access prices as a disincentive to infrastructure investment being the  impediment to competition here, as opposed to the vertical integration of Telstra alone. 

Revision of the telecommunications access regime 

The November 2010 OECD Economic Surveys Australia has welcomed the Government’s attempt to  revise the current Australian access regime. The OECD argues that in simplifying the access regime, 

                                                             15.   Ergas, op. cit., p. 5.  16.   E Chow, ‘Fibre‐to‐the‐home: Taking the plunge’, Telecommunications Journal of Australia, vol. 57, number 2/3, 2007,  p. 35.2, viewed 16 November 2010, http://publications.epress.monash.edu/doi/pdf/10.2104/tja07035   17.   Australian Competition and Consumer Commission (ACCC), ACCC telecommunications reports 2007-08, 

Commonwealth of Australia, 2009, p. 3, viewed 16 November 2010,  http://www.accc.gov.au/content/index.phtml/itemId/87708 7  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

8  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

the Government ought to reduce possibilities for discrimination between private  telecommunications operators. However, the OECD notes that it would be prudent to maintain the  possibility of a number of independent bodies conducting scrupulous reviews of the access pricing  and conditions set by the ACCC and that this would be compatible with faster application of the  regulations, if these parameters are set in advance.18 

Structural separation as a solution? 

While vertical and horizontal integration potentially can, and in some cases does, create scope for  anti‐competitive conduct, it also brings a wide range of benefits in terms of technical coordination,  pricing efficiency and capacity to innovate. A recent Telecommunications Policy article entitled  ‘Structural separation versus vertical integration: Lessons for telecommunications from electricity  reforms’ finds that where it has been permitted, vertical integration in the electricity sector is rapidly  re‐emerging in response to failing wholesale‐retail contracts between structurally separated firms  and their retail providers. These failings have manifested themselves in poor wholesale price and  quantity risk management, problems of adverse selection and strategic bargaining in the presence of  asymmetric information and market power, forestalled investment (undermining supply insecurity)  and company failures.19 

The article also found that research into structural arrangements in the electricity sector increasingly  suggests that vertical integration of wholesale and retail functions is the more natural and resilient  industry structure. Indeed, vertical integration supports investment, mitigates market power and  sustains retail competition. Research also highlights the (potentially destructive) role of excessive  retail‐level competition in undermining contracting, investment and durable retail competition.20 

With respect to telecommunications, the article noted that while each country case needs to be  considered individually, on the whole: 

Structural separation in telecommunications is likely to suffer from a number of the same key  problems that complicate contracting in separated electricity sectors as well as its own industry  specific problems. Furthermore, as in electricity, vertical (re‐)integration in telecommunications 

                                                             18.   Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), OECD Economic Surveys: Australia 2010, OECD  Publishing, November 2010, Volume 2010/21, Supplement 3, p. 106, viewed 16 November 2010, http://www.oecd‐ ilibrary.org/economics/oecd‐economic‐surveys‐australia‐2010_eco_surveys‐aus‐2010‐en  

19.   B Howell, R Meade and S O’Connor, ‘Structural Separation versus vertical integration: Lessons for  telecommunications from electricity reforms’, Telecommunications Policy, vol. 34, no. 4, 2010, pp. 392‐393, viewed  16 November 2010, http://www.sciencedirect.com/science?_ob=MImg&_imagekey=B6VCC‐50B5WFK‐1‐ 1&_cdi=5951&_user=4962121&_pii=S0308596110000571&_origin=search&_coverDate=08%2F31%2F2010&_sk=999 659992&view=c&wchp=dGLzVtz‐zSkzS&md5=bbe3400b6ceca2fbdf222276c05e7beb&ie=/sdarticle.pdf   20.   The consolidation of the Australian internet service provider industry through time provides possible support for the 

argument that excessive retail competition is not durable. Excessive retail competition through equivalent access to a  single wholesale network infrastructure alone may therefore not necessarily be a desirable outcome for competition  policy, based on historical experience. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  9 

is likely to be a preferable solution to separation for resolving problems arising from asymmetric  information and for sustaining retail competition. 

In addition, it is proposed that integration for both electricity and telecommunications is a  preferable contracting solution to interventions such as regulating for contracts. Short‐term  static efficiency gains and some downstream dynamic efficiency gains with respect to innovation  in downstream retail operations may be realised from separation, but at the expense of long‐ term investment, dynamic efficiency gains from innovation in and timely deployment of newer,  more capable upstream network technologies and with the additional risk of inducing  unsustainable retail competition. 

Hence while the aims of separation are sound, integration may in fact better serve their  achievement. Although on‐the‐ground evidence at this stage is limited, it is expected that  ongoing sector experience will serve to confirm these predictions. In the meantime, policy  makers would well be advised to consider them as key points of concern when considering  imposing structural reforms.21 

While not identical to the Australian experience, Crandall and Sidak examined the effectiveness of  structural separation of incumbent local exchange carriers in the United States in stimulating  competition.22 They found that while competitive local exchange carriers (CLECs) collectively had  gained considerable market share since the passage of the Telecommunications Act of 1996 (US),  many new entrants had stumbled or failed. 

Crandall and Sidak analysed, and subsequently rejected as unpersuasive, the putative benefits of  mandatory structural separation, arguing that such regulatory intervention is unnecessary to  prevent discrimination against unaffiliated retailers of telecommunications services. They found no  evidence that mandatory structural separation would produce lower wholesale discounts (prices) or  increase the CLECs’ market share. In addition, they found that apart from producing no discernable  benefits to consumers, mandatory structural separation would entail a substantial social cost in  terms of forgone coordination of investment and production, and forgone economies of scope.23 

OECD support for structural separation of Telstra 

The November 2010 OECD Economic Surveys Australia states that the Government’s decision to call  the dominant operator’s vertical integration into question is welcome, as it will stimulate  competition in the digital subscriber line internet access sector, and it can be expected to yield  substantial benefits, as shown by British Telecom’s functional‐separation experience. 

                                                             21.   B Howell, R Meade and S O’Connor, op. cit., p. 393.   22.   RW Crandall and JG Sidak, ‘Is Structural Separation of Incumbent Local Exchange Carriers Necessary for  Competition?’, Yale Journal on Regulation, vol. 19, 2002, p. 1, viewed 16 November 2010, 

http://www.criterioneconomics.com/pdfs/gsidak_pdfs/Is‐Structural‐Separation‐of‐Incumbent‐Local‐Exchange‐ Carriers‐Necessary‐for‐Competition.pdf   23.   Economies of scope are achieved when the average total cost of production decreases as a result of increasing the  number of different goods produced. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

10  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

However, to the extent that the NBN represents a similar business model to a structurally separated  Telstra, the OECD voiced concerns about potential limits to local access competition from building  the NBN, and its adverse impact on the effectiveness of the broadband sector. In this regard the  OECD stated that: 

The heads of agreement signed with Telstra (will) eliminate competition between the new fibre  optic network and the existing technological platforms, the copper network and the country’s  main cable network. This implies a de facto restoration of a public monopoly over the supply of  access to wholesale Internet services. Multiple empirical studies have stressed the value of  competition between technological platforms for the dissemination of broadband services.  Moreover, such a monopolistic incumbent could forestall the development of, as yet unknown,  superior technological alternatives.24 

Comments 

It is possible that the concentrated market structure has resulted in muted competition and that the  core competitive impediment is the concentrated ownership of the network infrastructure. It  appears that the muted fixed‐line infrastructure competition may, at least in part, be the result of  access prices under the current access regime that are too low, as opposed to the ability of a  vertically integrated Telstra to favour its retail operations over that of competitors, alone.  

If this is the case, then structural separation alone is likely to remove the incentive for Telstra to  favour it retail operations but is unlikely to result in increased incentives for infrastructure based  competition by non‐Telstra suppliers. This is particularly true if the current access regime is applied  to any remaining fixed‐line infrastructure, now, or in the future. Under this regime, competitors will  have a strong incentive (via low access prices) to merely rely on the incumbent’s facilities  (infrastructure subject to an access regime) rather than invest in and build their own. The same issue  (a lack of infrastructure competition) that has led to relatively high prices, data caps, and annual  consumer complaint levels that grow on a yearly basis, may remain. 

The ACCC views infrastructure based competition as the necessary prerequisite to achievement of  the Government’s objective of development of effective competition in the telecommunications  sector. Moreover, the OECD reaffirms that multiple empirical studies have stressed the value of  competition between technological platforms for the dissemination of broadband services.  Development of effective competition and subsequent consumer benefits such as lower prices and  technological innovation are the primary motivations of competition policy as intended by the Bill. 

Basis of policy commitment 

The National Broadband Network (NBN) initiative was announced on 7 April 2009. It concerned  establishment of the National Broadband Network Company (NBN Co) to build and operate the new 

                                                             24.   OECD, op. cit., pp. 107‐108. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  11 

high speed fixed‐line fibre optic NBN. The NBN is tasked with the delivery of initially government  funded wholesale‐only, monopoly supply, of an open‐access telecommunications network. 

The NBN Co was tasked with implementing the Government’s NBN initiative which comprised the  following national outcomes: 

• connection of 90 per cent of all Australian homes, schools and workplaces with broadband 

service speeds of up to 100 megabits per second (Mbps);  • connection of all other premises in Australia with next generation wireless and satellite 

technologies that will deliver broadband speeds of 12Mbps; and  • direct support of up to 25 000 local jobs every year, on average, over the 8 year life of the 

project.25 

On 20 June 2010, the Government announced that it had entered into a financial heads of  agreement with Telstra. Under this agreement, the structural separation of Telstra would occur via  progressive migration of customer services from Telstra’s copper and pay‐TV cable networks, to the  new wholesale‐only monopoly network to be built and operated by NBN Co. The Agreement  between NBN Co and Telstra, worth an expected value of $9 billion, will provide for: 

• the reuse of suitable Telstra infrastructure, including pits, ducts and backhaul fibre, by NBN Co 

and 

• the progressive migration of customers from Telstra's copper and pay‐TV cable networks to the 

new wholesale‐only fibre network to be built and operated by NBN Co.26 

The financial heads of agreement is beneficial to the Government’s NBN initiative as it prevents a  vertically integrated Telstra from competing with NBN Co in the market place and therefore  increases the likelihood that the NBN will be a commercially viable venture. According to the  Explanatory Memorandum:  

the Bill provides the stronger legislative certainty that Telstra seeks in the transition of its  business structure by setting out a clear process for Telstra to seek approval from its  shareholders on a proposal for Telstra to migrate its fixed‐line services to the NBN.27 

In other words, the Bill provides a degree of certainty in Telstra taking the heads of financial  agreement to a shareholder vote. A successful shareholder vote would allow for the compensatory 

                                                             25.   K Rudd (Prime Minister), W Swan (Treasurer), L Tanner (Minister for Finance and Deregulation) and S Conroy  (Minister for Broadband, Communications and the Digital Economy), New National Broadband Network, media  release, 7 April 2009, viewed 16 November 2010, 

http://www.minister.dbcde.gov.au/media/media_releases/2009/022   26.   K Rudd (Prime Minister), L Tanner (Minister for Finance and Deregulation) and S Conroy (Minister for Broadband,  Communications and the Digital Economy), Agreement between NBN Co and Telstra on the rollout of the National  Broadband Network, media release, 20 June 2010, viewed 16 November 2010, 

http://www.minister.dbcde.gov.au/media/media_releases/2010/060   27.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 2. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

12  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

migration of its fixed‐line services to the NBN, which could act to increase the return from, and  therefore the commercial viability of, the NBN. 

This was recognised in the November 2010 OECD Economic Surveys Australia report which noted  that if the protocol agreement with Telstra was not implemented, an intensification of competition  between fixed network platforms would probably limit the NBN take‐up rate, while growing demand  for mobile Internet services could also exert heightened competition.28 

Timing of policy commitment 

Telstra CFO John Stanhope has indicated that it could take until next June (2011) to bring the  financial heads of agreement with NBN Co before its shareholders for a vote. In order to be  beneficial to this process, the Bill would need to be passed prior to June 2011.29 

In addition, according to Government documents obtained by The Australian newspaper under  Freedom of Information laws, the heads of financial agreement between Telstra and NBN Co could  be delayed unless the Government passes the Bill within the remaining two weeks of the spring  parliamentary sittings (by 25 November 2010): 

The reintroduction and passage of the Telecommunications Legislation Amendment  (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2009 (the Bill), incorporating the previously agreed  government amendments, will drive the timing of Telstra and NBN Co being able to finalise the  definitive agreements. Passage (is) required in spring 2010 sittings to enable NBN  implementation to proceed.30 

Committee consideration 

The 2009 Bill was referred to the Senate Environment, Communications and the Arts Committee for  inquiry and the report was released on 26 October 2009.31  

                                                             28.   OECD, op. cit., p. 108.   29.   P Wilton, ‘Stanhope: Telstra aims to lock in NBN deal by June 2011’, Communications Day, issue 3841, 23 September  2010, p. 2.  30.   M Bingemann, ‘Outstanding telco bill threat to deal’, The Australian, 4 November 2010, viewed 16 November 2010, 

http://www.theaustralian.com.au/national‐affairs/outstanding‐bill‐threat‐to‐deal/story‐fn59niix‐1225947503785   31.   Details of the inquiry, the submissions and the final report can be found at:  http://www.aph.gov.au/Senate/committee/eca_ctte/tlaccs/index.htm  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  13 

Policy position of non‐government parties and independents 

Coalition 

On 14 October 2010, Commsday reported that the Shadow Communications Minister, Malcolm  Turnbull, had verified that the coalition would back the government’s telecommunications sector  reform legislation subject to key amendments being passed. These amendments are intended to  remove the ‘gun‐to‐the‐head’ provisions relating to spectrum determinations, ensure that the  regulatory oversight applies to the NBN Co/Telstra deal and give Parliament the power to disallow  Ministerial directions. They aim to also restore merit review and procedural fairness to the ACCC’s  enforcement of the new access pricing regime.  

Malcolm Turnbull stated that the Coalition was committed to policies that were aimed at the  delivery of fast, affordable broadband to all Australians but that this should be delivered in a manner  that is cost‐effective, promotes competition and imposes no greater cost on taxpayers than is  absolutely necessary. He added that these goals would be assisted by a more competitive  telecommunications industry and in that context the separation of Telstra's fixed line customer  access network from its retail business would be a welcome development: 

The Coalition therefore has no objection to Telstra separating its retail and network businesses,  but does not believe such a separation should occur under duress, or via a deal that is in breach  of the nation’s competition laws … Any restructure should be on terms which are fair to Telstra  shareholders.32 

The Shadow Communications Minister proposes a regulatory environment where the separated  network company would be given regulatory certainty and the knowledge that as a regulated utility  it would be able to charge prices aimed at delivering a reasonable rate of return on its assets, noting  that this is the regime that is applied to other utilities such as gas, electricity and water.33 

Senator Steve Fielding, Senator Nick Xenophon and the Australian Greens 

On Friday 5 November 2010 it was reported in the Australian Financial Review that Family First  Senator Steve Fielding recently dropped his criticism that the reform bill would ‘put a gun to Telstra's  head’ by forcing the company to divide its wholesale and retail operations, a concern that was  crucial to his delaying of the changes last year. The change in position came after Senator Fielding  met with Telstra chief executive David Thodey to gain an assurance that the company was 

                                                             32.   M Sandev, ‘Coalition shifts ground on Telstra separation, agrees to back telco reform with amendments’,  Communications Day, issue 3865, 28 October 2010, p. 2.  33.   ibid. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

14  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

comfortable with the Bill. The same article reported that the Australian Greens and South Australian  independent Senator Nick Xenophon support the overall aim of the Bill.34 

Financial implications 

According to the Explanatory Memorandum, the reforms which are contained in the Bill 

will have a moderate financial impact on administration costs for the ACCC and the ACMA, which  will be funded by increasing the carrier licence charges levied by the ACMA under the  Telecommunications (Carrier Licence Charges) Act 1997.35 

Main issues 

Structural separation 

As discussed in the Background section, if the goal of the Bill is to remove the ability of Telstra to  favour it retail operations, the Bill is likely to succeed. However, if the purpose of the Bill is to  increase the incentives for infrastructure based competition, and subsequently increase the  associated benefits to consumers of lower prices and technological innovation, as per the mobile  telecommunications experience, then international experience and economic literature indicates  such outcomes may not be realised, nor assisted through implementation of this Bill alone. This is  particularly true if the access regime has indeed resulted in a strong disincentive to invest in  infrastructure through low access prices to the existing fixed‐line infrastructure. 

ACCC oversight 

Criticisms have been raised in relation to those parts of the Bill which enable the Australian  Competition and Consumer Commission (ACCC) to allow the heads of financial agreement to  proceed. It is possible that under the Trade Practices Act 1974 (TPA), such an agreement could be  disallowed. Specifically, where Telstra provides undertakings to structurally separate,36 divest its  hybrid fibre coaxial (HFC) cable network and divest its interests in Foxtel.37 

                                                             34.   D Crowe, ‘Telstra tells Fielding its happy with the NBN’, The Australian Financial Review, 5 November 2010, p. 16,  viewed 16 November 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/media/pressclp/336506/upload_binary/336506.pdf;fileType=applicati

on%2Fpdf#search=%22Competition%20and%20Consumer%20Safeguards%   35.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 8.  36.   Proposed subsection 577A(1) allows the ACCC to accept a written undertaking given by Telstra regarding structural  separation. Structural separation is regarded, under proposed paragraph 577A(1)(a), as Telstra, at all times after the 

designated  day,  ceasing  to  supply  fixed‐line  carriage  services  to  retail  customers  in  Australia  using  a  telecommunications  network  over  which  Telstra  is  in  a  position  to  exercise  control.  Additionally,  structural 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  15 

Where such undertakings are accepted by the ACCC, the Minister would not proceed to make a  legislative instrument (a spectrum determination) that would prevent Telstra from acquiring  specified bands of spectrum, which could be used for advanced wireless broadband services.  

The Bill facilitates at least two significant outcomes. First, the threat of a spectrum determination  preventing Telstra from acquiring bands of spectrum for advanced wireless broadband services  should it not provide an undertaking, that is accepted by the ACCC, to structurally separate and  divest its HFC cable network and its interests in Foxtel. Secondly, it allows the ACCC to accept such  an undertaking which is currently likely to be in contravention of the TPA. 

Were the ACCC to accept such an undertaking and that undertaking to be performed, Telstra would  effectively be compensated by the taxpayer in order to make redundant, existing operational  network infrastructure (copper‐line network subscribers and HFC cable network for internet  subscribers), and thus limiting the infrastructure choices available to retailers and ultimately  consumers. This would act to improve the commercial viability of the NBN but simultaneously move  the telecommunications sector in the direction of the identified core impediment to competition,  namely, the concentrated ownership of the network infrastructure. 

The OECD warns against such action. It states that the Government: 

should not trigger a weakening of competition in wholesale broadband services to protect the  viability of the government project. An alternative to this picking‐the‐winner strategy would be  to let the market guide choices between the various Internet service options on the basis of  prices that reflect costs, factoring in externalities that ought first to be evaluated. To that end, it  would be desirable to maintain competition between technologies and, within each technology,  between Internet service providers. This would be consistent with the planned vertical  separation of Telstra and with other aspects of the reform that seek to promote competition.38 

While the OECD states that maintaining competition between technologies is consistent with the  vertical separation of Telstra, the vertical separation of Telstra and subsequent divestiture of its  fixed‐line copper and HFC cable networks’ subscribers, with a view to nation‐wide, fixed‐line optic‐ fibre telecommunications infrastructure (outside of the approximately seven percent of premises in  Australia with next generation wireless and satellite technology connections) is not consistent with  competition between access technologies. This approach is identified by the OECD as a ‘picking‐the‐ winner strategy’. 

                                                                                                                                                                                          separation requires Telstra to ensure that a company over which Telstra is in a position to exercise control will not  supply fixed‐line carriage services to retail customers in Australia using such a telecommunications network after the  designated day.  37.   Explanatory Memorandum, Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) 

Bill 2010, p. 89.  38.   OECD, op. cit., p. 109.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

16  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

Any consequences of failure to pass  

Should the Bill fail to pass, the probability that the financial heads of agreement will fail a Telstra  shareholder vote is increased. Failure for Telstra to successfully put the financial heads of agreement  to a shareholder vote will mean that the NBN would then have to compete with a vertically  integrated Telstra and this would increase the probability that the NBN fails to operate as a  commercially viable entity, that is, to operate on a commercial basis. 

Key provisions 

Part 1—amendments relating to Telstra 

Structural separation 

Item 30 of the Bill inserts proposed Part 33 into the Telecommunications Act 1997  (Telecommunications Act).  Under this Part, Telstra has the opportunity to give three binding  undertakings: 

•  an undertaking to structurally separate its retail operation from all or some of its network (the 

structural separation undertaking)   • an undertaking about its hybrid fibre‐coaxial networks,39 and 

• an undertaking to divest itself of its subscription television broadcasting licences—that is, its 50 

percent interest in Foxtel. 

Proposed subsection 577A(1) provides that the Australian Competition and Consumer Commission  (ACCC) may accept written undertakings from Telstra about structural separation.  This is expressed  in terms of Telstra agreeing: 

• not to supply fixed line carriage services to retain customers in Australia using a 

telecommunications network over which it exercises control and   • not exercising control of a company that supplies fixed‐line carriage services to retail customers 

in Australia using a telecommunications network over which it exercises control. 

The written undertaking is to take effect from a ‘designated day’, being 1 July 2018 or another day  specified by the Minister: proposed subsection 577A(10).  

                                                             39.   Item 11 of the Bill inserts the definition of ‘hybrid fibre‐coaxial network’ into section 7 of the Telecommunications  Act as a telecommunications network that is for use for the transmission of any broadcasting service, that is also  capable of being used to supply an internet carriage service and the line component of which consists of optical fibre 

to connecting nodes, supplemented by coaxial cable connections from the nodes to the premises of end‐users.   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  17 

Proposed subsection 577A(6) empowers the Minister to set out in a written instrument matters to  which, amongst other things, the ACCC must have regard in deciding whether to accept an  undertaking from Telstra.  Telstra is not entitled under proposed subsection 577A(9) to give an  undertaking about its structural separation unless the Minister’s instrument is in force.  The ACCC  must not accept an undertaking unless it is satisfied the undertaking provides for ‘equivalence’40 in  relation to the supply by Telstra of services to its wholesale customers and its retail business units.   The undertaking must also provide for monitoring of Telstra’s compliance by the ACCC: proposed  subsection 577A(5). 

Proposed section 577BC provides for Telstra to give a ‘migration plan’ to the ACCC either as part of,  or separate to, the written undertaking about structural separation.  The migration plan (either in  draft or final form) must set out first, the action to be taken by Telstra to cease to supply fixed‐line  carriage services to customers and secondly, the action to commence to supply fixed‐line carriage  services to customers using the national broadband network.  Proposed subsection 577BB(1) allows  the Minister to make a determination (which is not a legislative instrument)41 about the migration  plan principles for the purpose of the Act. 

Proposed sections 577BDA-577BDC set out the conditions under which the ACCC may accept a draft  migration plan. 

The second undertaking which the ACCC may accept from Telstra is that it will not be in a position to  exercise control of a hybrid fibre‐coaxial network in Australia: proposed section 577C.  Telstra must  comply with the terms of this, and every other, undertaking set out in the Bill if it is accepted and in  force: proposed section 577CD. 

The third undertaking which the ACCC may accept from Telstra is that it will not be in a position to  exercise control of a subscription television broadcasting licence: proposed section 577E.  According  to the Explanatory Memorandum, ‘under such an undertaking, it is envisaged Telstra would no  longer be able to actively participate in the subscription television market’.42   

Where the ACCC considers that Telstra has breached an undertaking given under proposed sections  577A, 577C or 577E, the ACCC may apply to the Federal Court for an order.  The types of order which  the Court may make are listing in proposed subsection 577G(2). 

The Minister May, by legislative instrument, determine that the ‘excluded spectrum regime’ applies  to Telstra.  If the Minister does so, Telstra will not be allowed to supply services using a designated 

                                                             40.   ‘Equivalence’ means equivalence in terms and conditions relating to price, or the method of ascertaining price, and  in other terms and conditions.  41.   Proposed subsection 577BB(4) of the Bill.  42.   Explanatory Memorandum, op. cit., p. 112. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

18  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

part of the spectrum unless all three undertakings given by Telstra are in force.43  This designated  spectrum is assumed to be essential to its mobile broadband business.44 

If Telstra chooses not to voluntarily structurally separate it will have to functionally separate.  

Functional separation 

Item 31 inserts proposed Part 9 into Schedule 1 of the Telecommunications Act which sets out the  standard carrier licence conditions.45  

The Minister may make a written determination requiring Telstra to prepare a draft functional  separation undertaking unless a structural separation undertaking is in force under proposed section  577A.46  A functional separation undertaking must comply with the ‘functional separation principles’  which are set out in proposed clause 74.  If the Minister does make such a determination, a draft  functional separation undertaking will come into force within 90 days of commencement (that is, the  later of either the day after Royal Assent or immediately after the commencement of the  Competition and Consumer Act 2010).   The Minister may extend the time limit for the functional  separation undertaking as long as the time does not exceed 18 months.47  Proposed clause 73 sets  out those matters which must be included in a function separation undertaking.  In particular the  undertaking must contain provisions requiring Telstra to establish and maintain an Oversight and  Equivalence Board.   

If Telstra gives the Minister a draft functional separation undertaking, the Minister can approve it,  vary it or replace it.48   Before the Minister makes such a determination, the Minister must invite,  and consider submissions from, the public and seek and have regard to the advice of the ACCC:  proposed subclause 77(3). Before the Minister varies or replaces the draft undertaking, the Minister  must specifically invite and consider submissions from Telstra: proposed subclause 77(4).  

Once a functional separation undertaking becomes final, Telstra must comply with it, unless there is  a structural separation undertaking in force.49  Item 51 of the Bill inserts proposed section 105B into  the Telecommunications Act to provide that the ACCC must monitor and report each financial year  to the Minister on the compliance by Telstra with a final functional separation undertaking.  

                                                             43.   Proposed section 577 of the Bill.  44.   There are several ways that Telstra is prevented from using the designated spectrum: proposed section 577J  prohibits the ACMA from allocating it to Telstra; proposed section 577K prevents another licensee from authorising 

Telstra to use it; proposed clause 84 of Schedule 1 prohibits Telstra from being in a position to exercise control or it  and proposed clause 85 of Schedule 2 prohibits Telstra from supplying a carriage service under a licence.  45.   Because Schedule 1 of the Telecommunications Act will be amended by the proposed Part 9, the provisions are  referred to as clauses, rather than sections.   46.   Proposed clause 75 of the Bill.  47.   Proposed subclause 75(5B) of the Bill.  48.   Proposed clause 77 of the Bill.  49.   Proposed clause 82 of the Bill. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  19 

Importantly items 57-59 of the Bill amend the Competition and Consumer Act 2010 (CCA)50 to  repeal and substitute Division 14 of Part XIB.  The amendment will operate if there is a final  functional separation undertaking in force.  In that case, the effect of the amendment is that the  ACCC must not exercise any power under Part XIB which would prevent Telstra from complying with  the undertaking. 

Part 2—telecommunications access regime 

Part 2 of the Bill makes amendments to the telecommunications access regime which is contained in  Part XIC of the CCA.  The amendments to the Telecommunications Act and the National  Transmission Network Sales Act 1998 are consequential amendments. 

Existing Part XIC allows the ACCC to declare services, with the consequence that the provider of the  declared service must provide access on agreed terms, or if no agreement can be reached, terms  arbitrated by the ACCC.  Where a service is declared the ACCC determines pricing principles relating  to that service, to which the ACCC must have regard when arbitrating an access dispute.51  The Bill  abolishes this model and gives the ACCC the power to set terms and conditions for declared services  for a period of three to five years. Parties can still, however, negotiate their own agreements but  there will be no need for time consuming arbitrations as, in the absence of agreement, the terms  and conditions of access will be those determined by the ACCC.  

Item 160 of the Bill repeals and substitutes Division 4 of Part XIC.  Proposed section 152BC gives the  ACCC the power to make ‘access determinations’. These are up‐front determinations about the  conditions of access—including the price of access—to declared services.  Proposed sections 152BC- 152BCD deal with the content of access determinations.  An access determination must specify an  expiry date.52 

Proposed section 152BCG allows the ACCC to make an interim access determination. Proposed  sections 152BCH-152BCK set out the processes for holding a public inquiry which must be followed  prior to making an access determination.  Proposed section 152BCN deals with the revocation and  variation of access determinations.  

In addition to being enforceable by the ACCC, access determinations and binding rules of conduct  can be enforced in the Federal Court by an access seeker, a carrier or a carriage services provider:  proposed sections 152BCQ and 152BDH.  

Item 161 of the Bill repeals existing Subdivision A of Division 5 of the TPA53 which provides for  ordinary access undertakings.  Access providers will no longer be able to give undertakings for active 

                                                             50.   The Trade Practices Act 1974 will be renamed the Competition and Consumer Act 2010 with effect from 1 January  2011.  51.   R Miller, Miller’s Annotated Trade Practices Act, 31

st  Edition, Lawbook Co., Pyrmont, 2010, p. 1349. 

52.   Proposed subsection 152BCF(5).  53.   That is, sections 152BS-152CB of the Trade Practices Act. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

20  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

declared services. Rather, access providers will only be able to give ‘special access undertakings’.   Existing section 153CBA defines a ‘special access undertaking’ as being a written undertaking, given  to the ACCC about the provision of access to a service, as long as the service is not a declared  service.54  Importantly a special access undertaking will prevail over any inconsistent ordinary access  determinations or binding rules of conduct.55 

Currently, certain decisions of the ACCC are subject to merits review in the Australian Competition  Tribunal (the Tribunal).  Item 185 of this Bill repeals existing Division 8 of Part XIC of the Trade  Practices Act—effectively abolishing merits review for certain decisions of the ACCC.  However, the  amendment does not take away any rights to judicial review under the Administrative Decisions  (Judicial Review) Act 1977.   Item 186 is a consequential amendment which repeals Division 9 of Part  XIC of the Trade Practices Act. 

The ACCC currently can make decisions about whether or not to give ordinary and anticipatory  exemptions from the standard access obligations. This Bill takes away the power of the ACCC to give  ordinary exemptions and, in relation to anticipatory exemptions, takes away the right to merits  review. Item 152 of the Bill repeals sections 152AV, 152AW and 152AX which deal with appeals  concerning exemptions.  

Also, the ACCC currently can make decisions about whether to accept or reject an ordinary access  undertaking (that is, one in relation to existing declared services) or a special access undertaking  (that is, one in relation to a service that is not yet in operation or declared). This Bill takes away the  right of a person to give an ordinary access undertaking and, in relation to a decision about a special  access undertaking, takes away the right to merits review. Item 177 repeals sections 152CE, 152CF,  152CG and 152CGA, which relate to these decisions. 

Part 3—anti‐competitive conduct 

There are no substantive differences between the provisions in Part 3 of this Bill and those  contained in Part 3 of the 2009 Bill.  Essentially the Bill removes the requirement for the ACCC to  undertake consultation before issuing a Part A competition notice.  Item 212 repeals existing  subsections 151AKA(9) and (10) which require that the ACCC consult before issuing a Part A notice.   Proposed subsection 151AKA(9) is inserted to provide that the ACCC is not required to observe the  requirements of procedural fairness in  issuing a Part A competition notice.  The effect of this  amendment is to deny an affected person the opportunity to delay the ACCC’s enforcement  activities on procedural grounds. The ACCC will still need to prove the substantive claims of anti‐ competitive conduct in the Federal Court.  

                                                             54.   Items 162-165 of the Bill make the necessary amendments to section 153CBA of the Trade Practices Act.  55.   Item 174 of the Bill inserts proposed sections 152CBIA-152CBIB of the Trade Practices Act to this effect. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  21 

Part 4—universal service regime 

There are no substantive differences between the provisions in Part 4 of this Bill and those  contained in Part 4 of the 2009 Bill.  This part of the Bill amends the Telecommunications (Consumer  Protection and Service Standards) Act (the Consumer Protection Act) which establishes a universal  service regime (USO) to ensure that all people in Australia, wherever they reside or carry on  business, have reasonable access, on an equitable basis, to standard telephone services, payphones,  and prescribed carriage services. 

Existing section 12C of the Consumer Protection Act requires a primary universal service provider to  take all reasonable steps to, amongst other things, fulfil that service obligation.  Item 224 of the Bill  deletes the phrase ‘take all reasonable steps’, to clarify that a service provider must comply strictly  with service obligations. 

Item 225 of the Bill inserts proposed Subdivisions BA and BB of Division 5 of Part 2 of the Consumer  Protection Act.  The amendment will insert proposed sections 12EB‐12EI.   Proposed sections 12EB  and 12EC authorise the Minister to make a written determination setting out performance standards  and performance benchmarks for the universal service provider in relation to a standard  telephone service to a customer.  Similarly, proposed sections 12ED and 12EE authorise the  Minister to make a written determination setting out performance standards and performance  benchmarks for payphone services.  These written determinations are legislative instruments.56 

Proposed section 12EF authorises the Minister to make a written determination setting out rules to  be complied with by a USO in relation to the places or areas in which payphones are to be located.   Such a determination is a legislative instrument.57  There are new rules in relation to public  consultation and notification of proposals to remove payphones: proposed sections 12EF, 12EG and  12EH. The Australian Communications and Media Authority (ACMA) will have new powers to direct  the USO not to remove payphones in circumstances where the removal would breach a  determination under proposed section 12EF, or the USO has breached a determination under  section 12EG in relation to the removal.58  

In addition to the amendments outlined above, item 217 inserts proposed section 6A into the  Consumer Protection Act to prevent the universal service provider from attempting to satisfy the  universal service obligation by the provision of a mobile or a voice over internet protocol (VOIP)  service unless, amongst other things, the customer has given informed written consent to such  action. 

                                                             56.   Proposed subsections 12EB(7), 12EC(5), 12ED(6) and 12EE(5) of the Consumer Protection Act.  57.   Proposed subsection 12EF(5) of the Consumer Protection Act.  58.   Under proposed section 12EI of the Consumer Protection Act a person adversely affected by a proposed payphone 

removal will be able to request the ACMA to issue one of a number of directions to the universal service provider,  including that the payphone not be removed or that the payphone be reinstalled within a specified period. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

22  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

Part 5—customer service guarantee 

Existing Part 5 of the Consumer Protection Act contains the ‘customer service guarantee’, so that  where a carriage service provider contravenes a performance standard which has been set by the  ACMA, the carriage service provider is liable to pay damages to the customer for that contravention.   In that case, the amount of damages payable is calculated in accordance with a scale of damages  determined by the ACMA. 

The amendments proposed in Part 5 of the Bill will allow for performance standards and minimum  benchmarks to be set for both wholesale and retail customers.59  The retail performance standards  and benchmarks are contained in proposed sections 117B and 117C, whilst the wholesale  performance standards and benchmarks are contained in proposed sections 117D and 117E.  These  provisions will deal with a situation in which, for example, Optus is the retail provider of the phone  service but Telstra is the wholesale provider of that service. In that case, the primary obligation may  rest on Optus, but the satisfaction of it may depend on Telstra.  

Existing section 120 of the Consumer Protection Act provides that a customer of a carriage service  provider may waive, in whole or in part, their protection and rights under the customer service  guarantee.  Item 235 repeals existing subsection 120(4) and inserts proposed subsections 120(4)-(8)  which require that the customer’s express agreement will be required before a provider may treat  them as having waived their customer service guarantee rights.  That waiver of rights must include a  statement that summarises the consequences of the customer waiving the customer service  guarantee.  The Bill makes explicit that the customer service guarantee cannot be waived for a  telephone service that is supplied in fulfilment of the universal service obligation.60  

Part 5A—record‐keeping rules 

There was no proposed Part 5A in the 2009 Bill.  This Part amends Part 27 the Telecommunications  Act which concerns the ACMA’s information gathering powers, and enables the ACMA to make  record‐keeping rules that apply to carriers and carriage service providers.  The insertion of proposed  subsections 529(2A)-(2F) of the Telecommunications Act will broaden the scope of existing section  529 expand the power to make record‐keeping rules. 

Part 6—priority assistance 

There are no substantive differences between the provisions in Part 6 of this Bill and those  contained in Part 6 of the 2009 Bill.  

                                                             59.   Item 229 inserts proposed section 114A into the Consumer Protection Act to define the terms ‘wholesale carriage  service’ and ‘wholesale customer’.  60.   Proposed subsection 120(7) of the Consumer Protection Act. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  23 

Item 245 of Part 6 of this Bill inserts proposed Part 6 into Schedule 2 of the Telecommunications Act  which contains the ‘standard service provider rules’.  

New Part 6 inserts an additional standard service provider rule—the provision of priority assistance  for people with life‐threatening medical conditions.  Under the new Part, a carriage service provider  must comply with the priority assistance code which is entitled Priority Assistance for Life  Threatening Medical Conditions—or if that code is replace by another code—the replacement  code.61   Where a carriage service provider does not offer priority assistance, it must inform  customers of the names of alternative providers from whom they can purchase such a service if they  require it.62  

Part 7—infringement notices 

New Part 31B is inserted into the Telecommunications Act by item 249 of Part 7 of the Bill to  allow ACMA to deal with breaches of civil penalty provisions by issuing infringement notices,  rather than by initiating Federal Court action as is presently required. A civil penalty provision is  a one that can be enforced by civil—rather than criminal—proceedings.  

Proposed subsection 572F provides that the penalty amount specified in an infringement notice  given to a corporation cannot exceed 60 penalty units63 or $6 600.  However, the Minister may  determine different amounts for different kinds of contraventions, up to a maximum of 18 000  penalty units (currently $1 980 000). This is less than the civil penalties that can be payable if a  matter proceeds in the Federal Court where penalties of up to $10m are possible. 

The remainder of proposed Part 31B is concerned with technical matters such as the content of  infringement notices,64 the avoidance of double counting where a single contravention amounts  to breaches of more than two provisions,65 the effect of the withdrawal of infringement  notices,66 and the appointment of ‘authorised infringement officers’.67 

Part 8—civil penalty provisions 

Part 8 of the Bill makes clarifying amendments to the definition of ‘civil penalty provision’ in  section 7 of the Telecommunications Act.  Currently, the definition lists all the provisions that 

                                                             61.   Australian Communications Industry Forum, ‘Priority Assistance for Life Threatening Medical Conditions’,  Industry  Code ACIF C609:2007, Communications Alliance Ltd, 2003, viewed 15 November 2010:  http://www.acma.gov.au/webwr/telcomm/industry_codes/codes/c609_2007_priority_assistance.pdf  

62.   Proposed subclause 19(2) of Part 6 of Schedule 2 to the Telecommunications Act.  63.   According to section 4AA of the Crimes Act 1914, a penalty unit is equivalent to $110.  64.   Proposed section 572F of the Telecommunications Act.  65.   Proposed section 572E of the Telecommunications Act.  66.   Proposed section 572H of the Telecommunications Act.  67.   Proposed section 572L of the Telecommunications Act. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

24  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

are civil penalty provisions.  Under the proposed amendment, the new definition of ‘civil  penalty provision’ is any provision that is declared to be one in either the Telecommunications  Act or the Consumer Protection Act. 

Part 9—industry standards 

There was no Part 9 in the 2009 Bill.  Part 6 of the Telecommunications Act currently provides that  the ACMA may determine an industry standard in certain circumstances.  Item 253 of the Bill inserts  proposed section 125AA to broaden the circumstances in which the ACMA may determine an  industry standard.  Under the proposed section the Minister can direct the ACMA to determine an  industry standard that applies to participants in a specified section of the telecommunications  industry and which deals with one or more specified matters relating to the telecommunications  activities of those participants.    

 

 

Appendix 

Structural separation 

Structural separation attempts to divide the competitive and monopoly bottleneck activities of the  incumbent to restrict the incumbent from leveraging its market power from one market to another.  Structural separation can occur at the vertical or horizontal level: 

• Vertical separation — this refers to splitting wholesale and retail businesses of the incumbent. 

Separation of wholesale and retail parts of the incumbent means that it is easier to ensure that  the wholesale business does not discriminate against retail competitors, and that it concentrates  on attracting retail businesses on its network and  • Horizontal separation — this refers to the incumbent selling some or all of its ownership in a line 

of business to independent parties. Horizontal separation can lead directly to increased  competition (for example, by allowing networks to compete against each other and by stopping  the incumbent leveraging its market power in one line of business to another).68 

                                                             68.   The Allen Consulting Group, Structural separation of Telstra — why it is needed, and what can be done, Report to  Competition Carriers Coalition, The Allen Consulting Group, 14 December 2006, p. 11, viewed 16 November 2010,  http://www.dbcde.gov.au/__data/assets/pdf_file/0009/71757/5._CCC_Allen_report_270607.pdf  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010  25 

Functional, operational and accounting separation 

The various models of functional, accounting and operational separation leave the separated  business in common corporate ownership. Functional and operational separation are not terms of  art: rather they represent a range of points on a spectrum of separation models that fall short of  legal or structural separation. While separation of this kind may place some practical constraints on  cross subsidisation, and facilitate regulation of the natural monopoly element, it will not be  sufficient to remove potential incentives to misuse control over access to a vertically integrated  element.69 

Functional and operational separation models involve the imposition of conditions that are intended  to mimic structural separation in its absence. These conditions include, for instance, requirements  that the company operate its different business units using different staff, from different premises,  with separate IT systems; that the company conduct its internal transactions in an arm’s length way;  that the different operational or functional areas be ‘ring fenced’ so as to prevent, for instance,  flows of information between business units and that, where the company has incentive schemes for  employees, those schemes reward the performance of business units rather than performance of  the company as a whole. Functional separation allows the operator to continue to enjoy at least  some of the benefits of vertical integration.70 

 

 

                                                             69.   Hilmer, Raynor, Taperell, op. cit.   70.   Australia, Parliamentary Library, Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer  Safeguards) Bill 2009, Bills digest, no. 63, 2009‐10, Parliamentary Library, Canberra, 2008, p. 9, viewed 16 November 

2010, http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2009‐10/10bd063.pdf   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

26  Telecommunications Legislation Amendment (Competition and Consumer Safeguards) Bill 2010   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

 

  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: web.library@aph.gov.au. Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

    Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library by telephoning Brian Dalzell on (02) 6277 2419 or Paula Pyburne on (02) 6277 2434.