Save Search

Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010



Download PDFDownload PDF

 

 BILLS DIGEST NO. 41, 2010-11  16 November 2010

Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill  2010 

Angus Martyn  Law and Bills Digest Section 

Contents 

Purpose .................................................................................................................................................... 2 

Background .............................................................................................................................................. 2 

New offences and increased penalties ............................................................................................... 2 

Australian Federal Police (AFP) powers at major airports .................................................................. 3 

Committee consideration ................................................................................................................... 5 

Policy position of non‐government parties/independents ................................................................ 5 

Position of major interest groups ....................................................................................................... 5 

Financial implications ......................................................................................................................... 5 

Key provisions .......................................................................................................................................... 6 

Schedule 1 - Aviation Crimes - Amendments to the Crimes (Aviation) Act 1991 ........................ 6 

Schedule 2 - Policing at Airports - Amendments to the Australian Federal Police Act  1979 (AFPA Act) and Commonwealth Places (Application of Laws) Act 1970 (COPAL  ACT) ............................................................................................................................................. 8 

 

 

 

ISSN 1328‐8091 

2  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010   

Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010 

Date introduced:  29 September 2010 

House:  Senate 

Portfolio:  Home Affairs 

Commencement:  Section 1 to 3 commence on the day of Royal Assent. The operative  provisions - Schedules 1 and 2 - commence 28 days after Royal Assent.  

Links: The links to the Bill, its Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills home page, or through http://www.aph.gov.au/bills/. When bills have been passed they can  be found at the ComLaw website, which is at http://www.comlaw.gov.au/. 

 

This Bill was originally introduced on 23 June 2010 but lapsed on the proroguing of Parliament in  July 2010. It has been re‐introduced without changes. 

Purpose 

The Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010 (the Bill) amends various pieces of  Commonwealth legislation to: 

• Create new aviation‐related criminal offences 

• Increase the penalties applying to certain existing aviation‐related criminal offences 

• Increase Australian Federal Police investigatory and arrest powers for state and territory‐ based criminal offences occurring at major Australian airports 

Background 

New offences and increased penalties 

The Crimes (Aviation) Act 1991 implements Australia’s international obligations to ensure the  protection against violence and other acts that could endanger civilian aircraft and airports.1 These  offences carry existing maximum penalties ranging from life imprisonment for the most serious  offences (such as hijacking) down to 2 years (making threats or false statements). These penalties 

                                                             1.   Aviation‐related offences are also found in other Commonwealth legislation, notably the Aviation Transport Security  Act 2004.   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010  3 

have remained unchanged from the passing of this Act in 1991. According to the Minister’s second  reading speech for this Bill, an internal review by the Attorney‐General’s department indicated that: 

It became clear that there are a number of penalties in the Act that do not reflect the  seriousness of these offences. 

For example, under the Criminal Code, a maximum penalty of 10 years imprisonment could  apply to a person who is found guilty of making threats to contaminate goods. In comparison,  under the existing provisions in the Crimes (Aviation) Act, a person who makes a bomb threat  could only be imprisoned for a maximum of two years. 

This is a very low penalty, given the very serious disruption, and potential danger that such  hoaxes can create, for example, if a flight is redirected as a result or if an airport has to be  evacuated.2 

In some cases, the increase in penalties proposed in the Bill is only fairly modest - for example, the  penalty for unlawfully taking control of an aircraft would be raised from 7 to 10 years imprisonment.  However, some penalty increases are much steeper -the penalty for making threats or false  statements would be raised from 2 to 10 years, and for certain acts done outside Australia by  Australian citizens that endanger an aircraft in flight, the penalty would increase from 7 to 20 years  imprisonment. 

Certain new offences are also created. For example, item 7 of Schedule 1 creates the offence of  assaulting, threatening with violence, or intimidating a crew member on board an aircraft. There is  an existing related offence, but this requires that the assault, threat or intimidation must impact on  the crew member’s ability to perform his or her duties. The Explanatory Memorandum comments  that ‘the assault of a crew member is a serious matter and liability for such an assault should not  depend on the impact the assault has on the crew member’s ability to perform his or her duties,  particularly as this additional requirement has been difficult to prove in some cases.’3 Whilst this is  true, the offence also covers the broader concept of intimidation. This matter is discussed in more  detail later in the Key Provisions section of this Digest. 

Australian Federal Police (AFP) powers at major airports 

During the 1990s, the Commonwealth sold the leasehold to major airports around Australia. The  Commonwealth retains ownership of the freehold title and consequently as a matter of law, these  airports remain Commonwealth land.  

Since the terrorist attacks in the United States on September 11 2001, aviation security, including at  airports, has been a significant issue in Australia’s anti‐terrorism and law enforcement efforts. 

                                                             2.   J Ludwig, Second reading speech: Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010, Senate, Debates, 29  September 2010 p. 260.  3.   Explanatory Memorandum, Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010, p. 8.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

4  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010   

Following reports of a range of events at Sydney (Kingsford‐Smith) airport during 2004 and 2005,  heightened concerns about ‘criminality and security weaknesses at major airports’ led the  Commonwealth to commission the Wheeler Review.4 At that time, the major day‐to‐day policing  role at the major airports was the responsibility of State / Territory police. 

Following the Wheeler report, COAG agreed in 2005 that all police functions at each major airport be  unified under the command of an AFP Commander. Both AFP and State/Territory police specifically  stationed at each airport would be subject to the control of the AFP Airport Police commander.  This  was the airport ‘unified policing model’, sometimes also termed the ‘hybrid policing model’.  

However, a 2009 audit of AFP capabilities, which the Commonwealth commissioned in early 2009,  recommended that the unified policing model be replaced with a Commonwealth ‘all in’ model,  which would also require some legislative changes: 

Recommendation 7.5: 

The Commonwealth should vigorously pursue the replacement of the existing Unified Policing  Model with an ‘All In’ model under which the Commonwealth accepts the responsibility of  funding and staffing nationally coordinated airport security and policing services, noting that this  will likely take several years before being fully operational. 

Recommendation 7.6: 

Under the ‘All In’ model, the AFP should seek agreement from all State Police Commissioners to  swear in AFP Airport Uniform Police members as special members of the State police forces  and/or make any necessary legislative amendments to ensure that the powers of AFP members  policing airports are clear and adequate to the task.5   

In December 2009, the Minister for Home Affairs, Brendan O’Connor announced that the  Government would move to implement these recommendations. 6  

                                                             4.   An independent Review of Airport Security and Policing for the Government of Australia, September 2005, viewed 8  November 2010, http://www.customs.gov.au/webdata/resources/files/SecurityPolicingReview.pdf  5.   New Realities: National Policing for the 21

st  Century Review of Federal Capabilities (The Beale Review), viewed 10 

November 2010,   http://www.ag.gov.au/www/agd/rwpattach.nsf/VAP/(4CA02151F94FFB778ADAEC2E6EA8653D)~Federal+Audit+of+P olice+Capabilities‐dec09.pdf/$file/Federal+Audit+of+Police+Capabilities‐dec09.pdf, p. 30.   6.   B O’Connor, Minister for Home Affairs, Reforms to Enhance Police Capability, media release, 18 December 2010, 

viewed 10 November 2010,  http://www.ministerhomeaffairs.gov.au/www/ministers/oconnor.nsf/Page/MediaReleases_2009_FourthQuarter_18 December2009‐ReformstoenhancePolicecapability    

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010  5 

Committee consideration 

The Bill has been referred to the Senate Legal and Constitutional Affairs Legislation Committee for  inquiry and report by 16 November 2010. Details of the inquiry are at  http://www.aph.gov.au/Senate/committee/legcon_ctte/aviation_crimes_policing_amendment_43r

dparl/index.htm  

Policy position of non‐government parties/independents 

There appears to have been no comment on the Bill since its introduction into Parliament. 

Position of major interest groups 

The submission from the Police Federation of Australia to the Senate committee inquiry was  supportive of the Bill.7  A submission from Qantas was also supportive, but added that it considered  that ‘aviation security could be further enhanced with the deployment of a permanent law  enforcement presence at the passenger screening points at airports’.   

A submission from the NSW Department of Premier and Cabinet noted that the ‘operational   interests’ of NSW Police Force at Sydney Airport would need to be ‘maintained during, and after the  transition to the ‘all in’ model of aviation policing. 

The submission of the NSW Council for Civil Liberties criticised the ‘intimidation’ offence in item 7 of  Schedule 1 and also questioned whether the increase in penalties necessarily reflected the  seriousness of the relevant offence in all cases. 

Financial implications 

The Explanatory Memorandum states the Bill will have no financial impact. Implementation of the  ‘all in’ airport policing model will however have financial implications, but these are beyond the  scope of this Digest. 

                                                             7.   All submissions are brief and no more than 2‐3 pages. They are available at  http://www.aph.gov.au/Senate/committee/legcon_ctte/aviation_crimes_policing_amendment_43rdparl/submission s.htm, No public hearings were held as part of the committee inquiry. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

6  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010   

Key provisions 

Schedule 1 - Aviation Crimes - Amendments to the Crimes (Aviation) Act 1991 

Item 5 increases the maximum penalty for the existing offence in subsection 16(1) of unlawfully  taking or exercising control of an aircraft covered by Division 38 from 7 to 10 years imprisonment.  

Item 6 increases the maximum penalty for the existing offence in subsection 19(1) of doing  something capable of prejudicing the safe operation of a Division 3 aircraft, where it was done with  the intention of prejudicing the safe operation of the aircraft. The increase is from 14 to 20 years  imprisonment. 

There are similar increases in the maximum terms of imprisonment for various existing offences in  other parts of the Bill, notably items 8, 10, 12, 16, 18‐20 where the increases are in the range of 30‐ 50 per cent of the existing penalties. However, items 14‐15 and 21‐22 increase the penalties from a  maximum of 2 years imprisonment to 10 years, and item 17 from 7 years to 20 years. The increases  from 2 to 10 years relate to existing offences of making threats or making false statements in certain  circumstances, and the increase of 7 years to 20 years relates to an existing offence covering a  variety of acts in certain circumstances that endanger the safety of an aircraft in flight. 

Existing section 21(1) contains the offence of assaulting, threatening with violence, or intimidating a  crew member of an aircraft where it interferes with the member’s performance of functions or  duties connected with the operation of the aircraft, or lessens the member’s ability to perform those  functions or duties. Item 7 inserts new section 20A which creates a similar offence, but without the  need for the prosecution to prove that the assault, threat or intimidation interferes with the crew  member’s performance of, or ability to perform their functions or duties. As mentioned previously,  the Explanatory Memorandum states that the rationale for the new offence is that ‘the assault of a  crew member is a serious matter and liability for such an assault should not depend on the impact  the assault has on the crew member’s ability to perform his or her duties, particularly as this  additional requirement has been difficult to prove in some cases.’9 

The submission of the NSW Council of Civil Liberties was critical of this proposed new offence in  respect to the intimidation element: 

 In case of Lustig v Regina, Peter Lustig was convicted of interfering with the performance by a  cabin attendant of his duties because of a simple dispute over the opening of a coat locker.  Lustig argued with the attendant, and later objected to being told to leave the plane, since he  had children to pick up when he reached his destination. He used the address system to tell the  other passengers about it. The court held that using the address system made it more difficult  for the attendant to use it, and that was interfering with his performance of his duties. 

                                                             8.   A Division 3 aircraft is defined in existing section 3 of the Aviation Transport Security Act 2004.  9.   Explanatory Memorandum, Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010, p. 8.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010  7 

Though interference per se is no longer a crime, the case is instructive. The term was neither  defined nor limited; and as a result, Lustig has a criminal offence on his record, for what was at  worst a mild piece of misbehaviour.  

 The bill introduces a new offence of assaulting or intimidating a crew member, without there  being any requirement that safety is at risk. The maximum penalty for the new offence is set at  10 years imprisonment. CCL is concerned that without a significant qualification being left on the  offence of intimidation, a passenger may be subject to conviction for behaving with justified  annoyance by, for example, shouting or threatening to inform the crew member’s employer.  

While assault is properly a crime whether or not it endangers the aeroplane, no reason has been  given for the introduction of an unqualified crime of intimidation, nor for the penalty—other  than architectural neatness and that it would be easier to provide a conviction. These are never  good reasons for legislation. The Committee should express its disgust.10 

Item 9 provides for the situation if a person is being tried for an offence under subsection 21(1), but  the trier of fact (which would normally be a jury) considers them not guilty of that offence, but in  fact guilty of a new subsection 20A(1) offence.11 Under item 9, the person may be found guilty of  subsection 20A(1), providing they have ‘been accorded procedural fairness in relation to that finding  of guilt’. Such ‘alternative verdict’ provisions are found in some other Commonwealths laws, notably  the Criminal Code 1995. Although the Explanatory Memorandum for the current Bill does not  elaborate on the concept of procedural fairness in relation to item 9, Explanatory Memorandums for  some previous Bills have contained more information. For example, the Explanatory Memorandum  for the Law and Justice Legislation Amendment (Serious Drug Offences and Other Measures) Bill  2005 comments: 

To find the person guilty of the other offence, the trier of fact must be satisfied that the  defendant has been accorded ‘procedural fairness’ in relation to that finding of guilt.   While the  term ‘procedural fairness’ is not defined in this context, it is common to other existing  alternative verdict provisions in the Criminal Code (for example, see sections 101.2 or 132.1(10))  and is necessary for the proper exercise of federal judicial power under Chapter III of the  Constitution.   According a defendant ‘procedural fairness’ may involve, for example, ensuring  that the case against the other offence is put to the defendant, and/or ensuring that all defences  applicable to the other offence are made available to the defendant.   However, it is likely that  what will satisfy the ‘procedural fairness’ requirement will differ in each case and is a matter  about which the trier of fact must be satisfied.12  

Item 11 inserts new section 22A, creating a new offence of recklessly endangering the safety of an  aircraft likely to endanger life or cause serious harm to an individual. It carries a maximum penalty of  14 years imprisonment. Under this section, an alternative verdict is also possible in that the trier of 

                                                             10.   See: viewed 10 November 2010,  http://www.aph.gov.au/Senate/committee/legcon_ctte/aviation_crimes_policing_amendment_43rdparl/submission s.htm  11.   The difference between the two offences is discussed above.  12.   Explanatory Memorandum, Legislation Amendment (Serious Drug Offences and Other Measures) Bill 2005, p. 101.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

8  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010   

fact may find a person guilty of the related, but slightly less serious, existing offence in subsection  22(1).    Item 13 inserts new section 23A, creating a new offence of possession or placing of dangerous  goods onboard an aircraft likely to endanger a person’s life or cause serious harm to a person. It  carries a maximum penalty of 14 years imprisonment. Again, an alternative verdict is also possible in  that the trier of fact may find a person guilty of the related but slightly less serious existing offence  in subsection 23(1). 

Schedule 2 - Policing at Airports - Amendments to the Australian Federal  Police Act 1979 (AFPA Act) and Commonwealth Places (Application of Laws) Act  1970 (COPAL ACT) 

Item 1 inserts new section 10 into the AFP Act which enables AFP officers to be appointed as  members or special constables to State or Territory police forces. They may also be appointed as a  member of a foreign police force or law enforcement agency. The Explanatory Memorandum  comments: 

While this is an existing practice for the AFP especially for the purpose of joint operations, there  were no provisions in the Act that provided any formal legal basis for doing so. The addition of  this section removes any doubt as to the legal basis for this to occur. 

The amendments will not compel state and territory police forces to appoint AFP members and  special members as members or special constables and it will remain within the discretion of the  states and territories as to whether they make these appointments.13 

Items 2‐7 collectively amend the COPAL Act to enable existing AFP investigatory, arrest and legal  proceedings powers under the Crimes Act 1914 to apply to State offences at designated major  airports where these offences are applied as Commonwealth law by virtue of the COPAL Act. Under  item 3, the relevant airports will be prescribed by regulation but the Explanatory Memorandum  state these will be Adelaide Airport, Brisbane Airport, Coolangatta (Gold Coast) Airport, Hobart  Airport, Melbourne (Tullamarine) Airport, Perth Airport and Sydney (Kingsford‐Smith) Airport.14 

 

                                                             13.   Op cit. p. 13  14.   ibid. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Aviation Crimes and Policing Legislation Amendment Bill 2010  9 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

 

  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: web.library@aph.gov.au. Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

    Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library on (02) 6277 2764.