Save Search

Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010



Download PDFDownload PDF

 

 

ISSN 1328‐8091 

Parliament of Australia Department of Parliamentary Services

BILLS DIGEST NO. 34, 2010-11  8 November 2010

Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill  2010 

Amanda Biggs  Social Policy Section 

Contents 

Purpose .................................................................................................................................................... 2 

Background .............................................................................................................................................. 2 

Basis of policy commitment ................................................................................................................ 3 

Committee consideration ................................................................................................................... 4 

Position of major interest groups ....................................................................................................... 4 

Financial implications ............................................................................................................................... 6 

Key provisions .......................................................................................................................................... 6 

Concluding comments ............................................................................................................................. 7 

 

 

2  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010   

Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010 

Date introduced:  20 October 2010 

House:  House of Representatives 

Portfolio:  Health and Ageing 

Commencement:  The day after Royal Assent 

Links: The links to the Bill, its Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills home page, or through http://www.aph.gov.au/bills/. When bills have been passed they can  be found at the ComLaw website, which is at http://www.comlaw.gov.au/. 

Purpose 

The Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010 (the Bill) proposes amendments to  the Health Insurance Act 1973 (the Act), that would remove the requirement that a request for a  Medicare eligible pathology service be made to a particular pathology provider. This will allow a 

patient to take their pathology request to a pathology provider of their own choice. 

The Bill was first introduced in February this year, but lapsed when Parliament was prorogued.1 The  text of the current Bill is unchanged from this earlier version. 

Background 

Under Medicare arrangements, if a medical practitioner decides that it is clinically necessary, she/he  may refer a patient to an approved provider for a diagnostic test. This referral normally takes the  form of a written request for a particular service. 

The Act currently requires that in order for a Medicare benefit to be payable, a designated pathology  provider must be named in the referral request.2  This means that a patient must take the request  for service to the pathology provider specified by their doctor. Many doctors use pre‐branded forms  that include the company details of a particular pathology provider for this purpose. 

                                                             1.   Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010 was first introduced on 10 February 2010. Although it  passed through the House of Representatives, it failed to pass through the Senate before the Parliament was  prorogued. See the Senate Bills List, 20 October 2010, p. 55, viewed 22 October 2010, 

http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22legislation%2Fbillslst%2Fbillslst_c5c b7dfd‐6ea5‐42d2‐bea7‐a4c40e628ce8%22   2.   Health Insurance Act 1973 subsection 16A(3). 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010  3 

In contrast, the requirement to nominate a particular provider is not a condition of a referral request  for a diagnostic imaging service. Under diagnostic imaging arrangements, a patient can take their  request for service to any approved and accredited provider.3 

The proposed provisions in this Bill would remove the requirement that a particular pathology  provider be specified in the request for referral. The proposed amendments would change the  wording to specify that a pathology provider be in receipt of a referral in order for that request for  service to be Medicare rebatable.4  This would allow the patient to take the pathology request to  any approved and accredited pathology provider. 

However, it is important to note that there is nothing in the proposed provisions of this Bill which  would prohibit a referring doctor from recommending a particular provider to the patient. Indeed, in  a discussion paper the Department of Health and Ageing acknowledged the practice of doctors  discussing possible providers with patients, a practice which it noted ‘should be encouraged’.5 The  Health Minister also indicated that there may be valid clinical reasons for recommending a particular  pathology provider, and that doctors should continue to be encouraged to discuss options with  patients.6 

The Government has indicated that within twelve months of the commencement of this measure, it  intends to amend regulations to clarify that requests for pathology can be taken to any approved  provider. Specifically, the regulations will require that any pre‐branded forms produced by pathology  providers that are used by doctors must include a prominent and understandable statement to this  effect.7 

Basis of policy commitment 

The proposed changes to pathology referrals were announced as part of the 2009-10 Budget. This is  one of two reforms the Government is proposing for pathology and diagnostic imaging  arrangements, that together are intended to increase competition and improve patient choice.8  The  other reform, which is yet to be implemented, would allow pathology providers to operate an 

                                                             3.   Department of Health and Ageing (DoHA), Medicare benefits schedule book, Canberra, DoHA, 1 July 2010, p. 529,  viewed 22 October 2010,  http://www.health.gov.au/internet/mbsonline/publishing.nsf/Content/BBE433BF3FE34A39CA257735001236D4/$Fil

e/201007‐MBS.pdf   4.   With the exception of a pathologist‐determinable service, which is covered under a separate section 16A(6).  5.   Department of Health and Ageing, ‘Removal of restrictions on pathology request forms’, webpage, viewed 22  October 2010, http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/patholology‐leg‐reqfrms   6.   N Roxon, ‘Second reading speech: Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010’, House of 

Representatives, Debates, p. 3, viewed 22 October 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22chamber%2Fhansardr%2F2010‐10‐ 20%2F0013%22   7.   Ibid.   8.   N Roxon (Minister for Health and Ageing), L Tanner (Minister for Finance and Deregulation), Increasing competition in 

pathology and diagnostic imaging, media release, 12 May 2009, viewed 22 October 2010,  http://www.health.gov.au/internet/budget/publishing.nsf/Content/budget2009‐hmedia15.htm  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

4  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010   

unlimited number of collection centres. The total cost of these reforms is estimated to be $3.4  million over four years.9   

Committee consideration 

On February 24 2010, the earlier version of the Bill was referred to the Community Affairs Legislation  Committee (the Committee) for inquiry and report by 12 May 2010. Details of the inquiry are at the  inquiry webpage. In making its referral to the Committee, the Selection of Bills Committee noted a  number of issues had been raised by stakeholders. These included: 

• The onus being on the patient to choose the pathologist 

• Examination of any possible problems arising between the referring doctor and the pathology 

provider  • Examination of problems that may arise due to differences in technical measurements adopted 

by different pathologists  • Examination of any impacts on arrangements between general practitioners (GPs) and 

pathologists for emergency or out‐of‐hours contacts.10 

The Committee received nine submissions and conducted a public hearing in Canberra on 30 April  2010. A number of issues were raised by stakeholders (see below for discussion) and highlighted in  the Committee’s report, which was tabled on 12 May 2010. The Committee’s majority view was that  these issues could be best addressed by ‘effective discussions’ between doctors and patients. It  noted the primary focus of the Bill was to improve choice for patients, an aim it supported. Given  that these issues were effectively dealt within the context of patient/doctor consultations, the  Committee recommended that the Bill be passed. The Coalition Senators issued a minority report  which recommended the Bill be amended to allow referring doctors to specify a pathology provider  in circumstances where there is a justifiable clinical need. 

Position of major interest groups 

When this measure was first announced in the 2009-10 Budget, some pathologists expressed their  concern. The Royal College of Pathologists Australasia (RCPA) claimed it is the ‘professional right’ of  doctors to determine to whom they refer their patients, and warned that removing this right could  affect quality of patient care.11 Later, in evidence to the Committee, the RCPA pointed out that  ‘patient choice should not come at the expense of quality health outcomes’.12  

                                                             9.   Australian Government, Budget measures: budget paper no. 2: 2009-10, Commonwealth of Australia, Canberra,  2009, p. 292.  10.   Selection of Bills Committee, Report no. 2 of 2010, the Committee, 24 February 2010, viewed 25 October 2010, 

http://www.aph.gov.au/Senate/committee/selectionbills_ctte/reports/2010/rep0210.pdf   11.   Royal College of Pathologists Australasia, Budget cuts a health risk, media release, 13 May 2009, viewed 25 October  2010,  http://www.rcpa.edu.au//static/File/Asset%20library/public%20documents/Media%20Releases/2009/Budget_Cuts_

Health_Risk.pdf ; see also, M Metherell, ‘Pathology change ‘increases risks’, The Age, 11 February 2010, p. 8, viewed 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010  5 

The Australian Medical Association (AMA) and the Royal Australian College of General Practitioners  (RACGP) were also concerned about maintaining quality in patient outcomes. In particular, they  raised the issue that on occasion, a doctor might have specific clinical reasons for wanting the  patient to attend a particular pathology provider, for example, because of the particular expertise of  that pathologist.  They argued that the option of specifying that a pathology request form be  presented to a particular pathology provider should remain available to doctors in these  circumstances.13 

Other possible negative outcomes were raised by medical stakeholder groups, including: 

• If a patient in exercising their choice took a form to a pathology provider who did not have an 

established working relationship with the referring doctor, delays could result or pathology  results be misdirected14  • Continuity of results could be compromised if a patient chose a different pathology provider to 

the one recommended by their doctor, or failed to inform their doctor if they changed pathology  providers15  • If a patient attended different pathology providers for the same test over time, differences in 

‘reference ranges’ or methodologies across different pathology laboratories could hamper the  identification of changes in patient’s condition over time16  • By giving patients choice there could be ‘unintended consequences’ if pathology providers were 

encouraged to market their services directly to patients.    Some criticisms were also made about the consultation process. The RCPA expressed concern that  the legislation proposing the measure was introduced before the expiration of the submission  deadline of a Department of Health and Ageing (DoHA) discussion paper that invited stakeholders to  comment on the proposal.17  In evidence to the Committee, the President of the RCPA cautioned  that presenting the legislation before the completion of the consultation process risked ‘alienating  stakeholders’.18  

The Committee noted that others made arguments in support of the Bill. The Consumer’s Health  Forum of Australia (CHF) welcomed the proposed provisions because they believed they would 

                                                                                                                                                                                          17 February 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2FE5VV6%22  12.   Senate Community Affairs Legislation Committee, Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010 

[Provisions], The Senate, Canberra, May 2010, p. 6.  13.   Ibid, p. 8.  14.   Ibid, p. 14.  15.   Ibid, p. 17.  16.   Ibid.  17.   See Department of Health and Ageing (DoHA), Removal of restrictions on pathology request forms: discussion paper, 

DoHA, Canberra, 2010, viewed 5 November 2010,  http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/9CFD18C4089721F1CA2576A80081F055/$File/Disc %20Ppr%20‐%20Path%20Req%20Forms.pdf; Op. cit, RCPA.   18.   The Committee, op. cit, p. 4. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

6  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010   

deliver more choice for patients and involve them more effectively in their own health care. They  noted that surveys showed that patients valued choice, and wanted to be able to access the ‘most  cost effective’ pathology provider.19 CHF also highlighted the need for effective communication  between the patient and the referring doctor. If a patient was fully informed of the referring doctor’s  reasons for recommending that the patient attend a particular pathology provider, she/he would be  more likely to follow that recommendation.20 

DoHA pointed out that convenience and cost were two important factors for patients. Although  pathology has traditionally experienced high levels of bulk billing, resulting in patients facing minimal  out of pocket costs, patients could face higher costs if a pathology provider changed their billing  practices. If patients were able to choose their pathology provider they could change their provider  if significant changes in billing practices occurred.21  Convenience was also identified by the CHF as a  significant issue, particularly for those patients who were referred to providers which were located  far from where the patient lived. For patients with chronic conditions, transport and convenience  could pose particular problems. 

In a submission to the Committee, DoHA concluded that enabling patients to choose their pathology  provider would result in greater competition in the sector, downward pressure on out of pocket  costs for patients and the maintenance of high rates of bulk billing. 

Financial implications 

The specific measures proposed in this Bill are estimated to cost $180 000 over two years. This will  fund amendments to pathology request forms and a communications strategy.22 

Key provisions 

Schedule 1 of the Bill contains proposed amendments to the Act. As previously mentioned, these  proposed amendments would have the effect of removing the existing requirement that, for  Medicare benefit purposes, a pathology request be made to a particular approved pathology  practitioner or authority. The requirement that a written request for pathology services be made by  the treating practitioner is retained. 

Item 1 proposes to amend subparagraph3(1) (d)(ii) regarding the definition of ‘professional service’  by omitting the words ‘to whom the treating practitioner has made a request for the service’ to  simply ‘who received a request for the service made by the treating practitioner’. 

Amendments, with similar effect, are proposed to section 16A of the Act (Medical benefits in  relation to pathology services) by items 2-9.  

                                                             19.   Ibid, p. 5.  20.   Ibid, p. 10.  21.   Ibid, p. 22.  22.   Explanatory Memorandum, Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010, p. 1. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010  7 

Item 10 proposes to repeal subsection 16A(8) of the Act. Subsection 16A(8) currently has the effect  of deeming a pathologist to be the proprietor of a laboratory in certain circumstances. This provision  would no longer be relevant under the proposed new pathology request arrangements. 

Items 11-13 propose to amend section 23DK of the Act, which provides for request and  confirmation forms. These proposed amendments are similar to those proposed in items 1-9 above. 

As in item 10 above, item 14 proposes to repeal subsection 23DK(11) of the Act, because it would  no longer be relevant under the proposed new pathology request arrangements. Currently,  subsection 23DK(11) provides that references made, in section 23DK, to approved pathology  practitioners include references to requests deemed, under section 16A, to have been made to  those approved pathology practitioners. 

Concluding comments 

The Bill is identical to a Bill which was introduced in February 2010, but which lapsed due to the  proroguing of Parliament. The Bill would partially implement a 2009-10 budget measure, which  seeks to improve competition in the pathology and diagnostic imaging sectors. 

The Bill proposes amendments which would remove requirements that a designated pathology  provider be specified in a referral for pathology, allowing patients to take their pathology referral to  any approved provider. This would align pathology referral requirements with those of diagnostic  imaging. However, regulations requiring wording on pathology referral forms to be amended to  reflect this change will not be promulgated until a later date, allowing for a consultation process to  occur.   

The Bill was referred to a Senate Committee for inquiry and report. The Committee recommended  the Bill be passed, although a minority report from Coalition Senators recommended one  amendment.  

A number of issues were raised by stakeholders, including issues around patient choice and  convenience, clinical reasons for nominating particular pathology providers, competition in the  sector, quality of care, the patient doctor relationship and the relationship between pathology  providers and referring practitioners. While the Government argues the measure will improve  patient choice, a view shared by a consumer group, some practitioner groups have argued that  communications between pathology providers and referring doctors could be undermined and  hence affect the quality of patient care, and that patient choice should not compromise quality  health outcomes. 

   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

8  Health Insurance Amendment (Pathology Requests) Bill 2010   

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: web.library@aph.gov.au. Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

   

Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library on (02) 6277 2514.