Save Search

Note: Where available, the PDF/Word icon below is provided to view the complete and fully formatted document
Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010



Download PDFDownload PDF

 

 

ISSN 1328‐8091 

Parliament of Australia Department of Parliamentary Services

BILLS DIGEST NO. 32, 2010-11  3 November 2010

Higher Education Support Amendment (2010 Budget  Measures) Bill 2010 

Marilyn Harrington  Social Policy Section 

Contents 

Purpose .................................................................................................................................................... 2 

Background .............................................................................................................................................. 2 

Basis of policy commitment ................................................................................................................ 3 

Indexation arrangements .............................................................................................................. 3 

Commonwealth Grants Scheme .................................................................................................... 4 

Other Grants .................................................................................................................................. 4 

Graduate Skills Assessment ...................................................................................................... 4 

Australian Learning and Teaching Council ................................................................................ 5 

Commonwealth scholarships ................................................................................................... 5 

Position of major interest groups ....................................................................................................... 6 

Financial implications ............................................................................................................................... 7 

Key provisions .......................................................................................................................................... 7 

Commonwealth Grants Scheme ......................................................................................................... 8 

Other Grants ....................................................................................................................................... 8 

Commonwealth scholarships .............................................................................................................. 8 

Concluding comments ............................................................................................................................. 8 

 

 

2  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010   

Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill  2010 

Date introduced:  20 October 2010 

House:  House of Representatives 

Portfolio:  Tertiary Education, Skills, Jobs and Workplace Relations 

Commencement:  Sections 1 to 3 will commence on Royal Assent. Schedule 1 will commence on  whichever is the later date of 1 December 2010 or Royal Assent. 

Links: The links to the Bill, its Explanatory Memorandum and second reading speech can be found on  the Bills home page, or through http://www.aph.gov.au/bills/. When bills have been passed they can  be found at the ComLaw website, which is at http://www.comlaw.gov.au/. 

Purpose 

The Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010 (the Bill) proposes to  amend the Higher Education Support Act 2003 to: 

• increase funding to eligible providers for the Commonwealth Grants Scheme (CGS) in 2010 and 

2011 

• increase funding to eligible providers for Other Grants for the years 2010 to 2013 and 

appropriate funding for these grants for 2014 and   • increase the maximum payments for Commonwealth scholarships for the years 2010 to 2013 

and appropriate funding for these scholarships for 2014. 

The proposed funding increases are mainly the result of indexation. However, the Bill’s measures  also continue the implementation of the Government’s reforms of the higher education sector as  the result of the Bradley Review of Australian Higher Education. The appropriation for the CGS also  reflects the Government’s decision to lift the cap on over‐enrolments from 5 per cent to 10 per cent  in anticipation of the introduction of an uncapped student demand‐driven system in 2012. The  proposed funding schedule for Other Grants also contains funding reductions; namely, a 20 per cent  reduction in funding for the Australian Learning and Teaching Council and the cessation of the  Graduate Skills Assessment Program. 

Background 

The Higher Education Support Act 2003 (the Act) is the legislative basis for Australian Government  funding of higher education. It sets out the eligibility of higher education providers for public funding  and the details of Australian Government funding which is provided largely through:  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010  3 

• the Commonwealth Grant Scheme which provides for a specified number of Commonwealth 

supported places at public universities each year   • the Higher Education Loan Programme (HELP)—previously called the Higher Education 

Contributions Scheme (HECS)—arrangements providing financial assistance to students   • Commonwealth scholarships and 

• a range of other grants for specific purposes, including quality, learning and teaching, research 

and research training programs.  

Basis of policy commitment 

The Government’s 2008 Review of Australian Higher Education, chaired by Professor Denise Bradley,  heralded significant reforms of the sector; and the 2009-10 Budget delivered the Government’s  response, accompanied by significant structural change and policy initiatives. The initial phase of the  Government’s response was enacted by the Higher Education Support Amendment (2009 Budget  Measures) Act 2009 and the Higher Education Support Amendment (Indexation) Act 2010. 1 The Bill  in part continues the implementation of the Government’s reform of the higher education sector as  flagged in its response to the Bradley Review. 

Indexation arrangements 

The Bill’s proposed increased appropriations for indexation are a routine process. However, new  indexation arrangements were authorised by the Higher Education Support Amendment (Indexation)  Act 2010. The new indexation formula uses the Professional, Scientific and Technical Services (PSTS)  labour price index (discounted by 10 per cent). It replaces the Safety Net Adjustment (SNA) and will  constitute 75 per cent of the index. The Consumer Price Index will continue to make up the  remaining 25 per cent of the index.2  

The Government is implementing the new indexation arrangements in two stages. The new  indexation arrangements will apply to student contributions from 2011 and for the CGS from 2012.  In lieu of the new indexation arrangements for the CGS applying in 2011, provision was made for  ‘facilitation funding’ of $94 million. These arrangements were implemented by the Higher Education  Support Amendment (2009 Budget Measures) Act 2009. 

Similar to the CGS, the indexation arrangements for Other Grants and Commonwealth scholarships  will not change until 2012. 

                                                             1.   For detailed background, see Coral Dow, Higher Education Support Amendment (2009 Budget Measures) Bill 2009,  Bills digest, no. 175, 2008-09, Parliamentary Library, Canberra, 2009, viewed 26 October 2010,  http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2008‐09/09bd175.pdf and Coral Dow, Higher Education Support 

Amendment (Indexation) Bill 2010, Bills digest, no. 162, 2009-10, Parliamentary Library, Canberra, 2010, viewed  26 October 2010, http://www.aph.gov.au/library/pubs/bd/2009‐10/10bd162.pdf   2.   Coral Dow, Higher Education Support Amendment (Indexation) Bill 2010, Bills digest, no. 162, 2009-10, op. cit.,  pp. 3-4. 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

4  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010   

Commonwealth Grants Scheme 

From 2012 an uncapped student demand‐driven system (sometimes called a voucher system) will be  introduced. It will replace the current system, which allocates and funds Commonwealth supported  student places through agreements with universities on a set or capped number of places. These  agreements also contain penalties for over‐enrolments. In anticipation of the new uncapped system,  the Higher Education Support Amendment (2009 Budget Measures) Act 2009 made provision for the  lifting of the cap on over‐enrolments from 5 per cent to 10 per cent in 2010 and 2011. The  introduction of the uncapped student demand‐driven system in 2012 is the reason why the Bill does  not set maximum funding limits beyond 2011. 

Other Grants 

The Act provides for Other Grants that fund a range of programs, including capital projects, research  and teaching. The grants are provided to promote productivity, quality, equality of opportunity,  collaborative reform and structural reform.3 The Bill proposes to implement two 2010-11 budget  measures that impact on the funding for Other Grants; namely, funding for the Graduate Skills  Assessment program and the Australian Learning and Teaching Council. 

Graduate Skills Assessment 

One of the two budget measures the Bill proposes to implement is the cessation of funding for the  Graduate Skills Assessment (GSA) program from 30 June 2010, which will generate savings of  $2.4 million over four years. 4 According to information in the 2010-11 Budget, these funds will be  ‘redirected to support other Government priorities’ and the My University website will incorporate  the program, although it is not explained how this will happen.5 The GSA was a voluntary test,  introduced in 2000, and was designed to assess the generic skills of university graduates, both at  point of entry to, and exit from, university. According to the Minister’s second reading speech, there  has been diminishing student interest in the GSA.6  

                                                             3.   For a list of these grants and their purpose, see Department of Education, Employment and Workplace Relations  (DEEWR), ‘Other Grants guidelines’, DEEWR website, viewed 26 October 2010,  http://www.deewr.gov.au/highereducation/resources/hesupportact2003guidelines/pages/othergrantsguidelines.as

px  

4.   Australian Government, Budget measures: budget paper no. 2: 2010-11, Commonwealth of Australia, Canberra,  2010, p. 137.  5.   Ibid.  6.   P Garrett, ‘Second reading speech: Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010’, House 

of Representatives, Debates, 20 October 2010, viewed 26 October 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22chamber%2Fhansardr%2F2010‐10‐ 20%2F0021%22  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010  5 

Australian Learning and Teaching Council 

The other Budget measure which the Bill proposes to implement is a 20 per cent reduction in  funding of $18.4 million over three years from 2011-12 for the Australian Learning and Teaching  Council (ALTC). The ALTC receives approximately $27 million annually to support a range of  programs designed to enhance and support the quality of teaching in Australian universities.7 

This measure is a consequence of the establishment of the Tertiary Education Quality and Standards  Agency (TEQSA). However, as the Minister explains in his second reading speech, the ALTC will  receive funding from TEQSA.8 

Tertiary Education Quality and Standards Agency 

The legislation to establish TEQSA is expected to be introduced before the end of the current session  of Parliament.9 Its role will be to ‘register higher education providers, evaluate their performance,  protect the quality of international education and streamline current regulatory arrangements’ by  replacing nine other regulatory agencies (that is, the eight state and territory agencies and the  Australian Universities Quality Agency).10 

The establishment of TEQSA is the result of a Bradley Review recommendation that an independent  national regulatory body be responsible for regulating all types of tertiary education. State and  territory education ministers subsequently agreed to TEQSA’s establishment in November 2009 11  and Professor Denise Bradley, who chaired the Government’s Review of Australian Higher Education,  was appointed its Interim Chair in July 2010.12  

Commonwealth scholarships 

Although the Bill proposes to increase overall funding for Commonwealth scholarships, it should be  noted that funding for Commonwealth scholarships has decreased since 2009 when the Higher  Education Support Amendment (2009 Budget Measures) Act 2009 redirected Commonwealth  scholarships funding to support student income reform measures. The proposed appropriations in 

                                                             7.   For further information, see DEEWR, ‘The Australian Learning and Teaching Council’, DEEWR website, viewed  26 October 2010, http://www.deewr.gov.au/highereducation/programs/quality/pages/altc.aspx  8.   P Garrett, op. cit.  9.   Senate Education, Employment and Workplace Relations Legislation Committee, ‘Supplementary budget estimates’, 

Hansard, 21 October 2010, p. 93, viewed 27 October 2010,  http://www.aph.gov.au/hansard/senate/commttee/S13312.pdf   10.   For further information, see DEEWR, ‘Tertiary Education Quality and Standards Agency’, DEEWR website, viewed  27 October 2010, http://www.deewr.gov.au/HigherEducation/Policy/teqsa/Pages/default.aspx   11.   Ministerial Council for Tertiary Education and Employment (MCTEE), Communique, Meeting, 20 November 2009, 

viewed 27 October 2010, http://www.deewr.gov.au/Skills/Overview/Governance/Pages/Ministerial_Council.aspx   12.   S Crean (Minister for Education), Improving the quality of higher education and VET sectors, media release, 6 July  2010, http://www.deewr.gov.au/Ministers/Crean/Media/Releases/Pages/Article_100706_154627.aspx  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

6  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010   

the Bill will enable existing scholarship holders to complete their studies and will fund Indigenous  scholarships. 

Position of major interest groups 

The Government’s response to support a majority of the Bradley Review’s recommendations, as  dealt with in the 2009-10 Budget and earlier legislation13, was widely welcomed by universities.  Although universities were disappointed the Government rejected a 10 per cent increase in the base  funding rate of student places recommended by the Bradley Review and by the delayed start of the  full funding increases to 2012, the sector welcomed the improved indexation formula.14 

Given that the implementation of most of the Government’s higher education reforms were the  major focus of the 2009-10 Budget, higher education was not a particular feature of the 2010-11  Budget.15 The two budget measures dealt with in the Bill are relatively minor and have not aroused  significant response from the major interest groups. Rather, the focus has been on related policy. 

The proposed establishment of TEQSA, which will be the subject of future legislation, generated  initial concerns that it may create an onerous bureaucratic burden and Vice‐Chancellors were also  concerned for their autonomy.16 The Coalition expressed similar concerns and suggested the Group  of Eight (Go8) universities17 be exempted from regulation by TEQSA.18 More recent reports suggest  that some of these initial concerns may have been allayed,19 although the Go8 continues to caution  that there are basic flaws in TEQSA’s design and its role should be ‘to verify that different higher  education providers are achieving the standards they set for themselves rather than prescribe a  common set of standards for all’.20 

                                                             13.   That is, the Higher Education Support Amendment (2009 Budget Measures) Act 2009 and the Higher Education  Support Amendment (Indexation) Act 2010.  14.   C Dow, Higher Education Support Amendment (Indexation) Bill 2010, Bills digest, no. 162, 2009-10, op. cit., p.4.  15.   For further information about the 2010-11 Budget, see M Harrington and C Dow, ‘Budget 2010-11: Education and 

skills: overview’, Budget review 2010-11, Research paper, no. 17, 2009-10, Parliamentary Library, Canberra, 2010,  p. 152, viewed 27 October 2010, http://www.aph.gov.au/library/pubs/rp/2009‐10/10rp17.pdf   16.   A Trounson, ‘VCs voice unease over regulatory burden’, The Australian, 10 March 2010, p. 21, viewed 27 October  2010, 

http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2FT34W6%22   17.   The Group of Eight universities comprise the Australian National University, Monash University, and the Universities  of Adelaide, Melbourne, New South Wales, Queensland, Sydney and Western Australia.  18.   J Ferrari and A Trounson, ‘Coalition proposes standards exemption for Go8’, The Australian, 9 June 2010, p. 39, 

viewed 27 October 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2FXNYW6%22   19.   B Lane, ‘Tertiary regulator stands alone: TEQSA poised to adopt a commission model’, The Australian, 22 September  2010, p. 25, viewed 27 October 2010, 

http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F228811%22   20.   Group of Eight, ‘Higher education standards and quality’, Go8 Backgrounder, no. 13, October 2010, p. 2, viewed  27 October 2010, http://www.go8.edu.au/storage/go8statements/2010/go8backgrounder13_Standards.pdf  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010  7 

The higher education reforms stemming from the Bradley Review remain contentious. The Executive  Director of Go8 has warned that the sector will struggle to maintain quality while absorbing the  increased numbers of students created by the introduction of the uncapped student demand‐driven  system in 2012. The Go8 has called for the Government to substantially increase funding or enable  universities to increase fees to cover funding shortfalls.21  

The results of an Access Economics analysis of funding for university teaching and research activities,  commissioned by Universities Australia, support the Go8’s concerns.22 The analysis found that  overall university funding levels are inadequate—costs and funding do not match, there is a lack of  start‐up funds for new programs, Commonwealth contribution rates for student places ‘appear to  bear little relation to the actual cost of teaching or to any clear notion of public benefit’, and the  range of maximum student contributions appears to have ‘no solid empirical or policy foundation’.23 

Financial implications 

In total, the Bill proposes to increase appropriations under the Act by up to $3.3 billion. The Bill will:  

• increase the appropriation for the CGS by $681.4 million for the years 2010 and 2011  

• increase the appropriation for Other Grants by $164.3 million for the years 2010, 2011, 2012 and 

2013 

• appropriate funding, to a maximum of $2163.5 million, for Other Grants for 2014  

• increase the appropriation for Commonwealth scholarships by $10.7 million for the years 2010, 

2011, 2012 and 2013 and  • appropriate funding, to a maximum of $278.8 million, for Commonwealth scholarships for 2014.  

The statement in the Bill’s Explanatory Memorandum that the overall appropriation under section  46‐40 (that is, for Commonwealth scholarships) will decrease appears to be a typographical error. 

Key provisions 

Schedule 1 of the Bill proposes amendments to the Act that would increase appropriations for  Commonwealth Grants, Other Grants and Commonwealth scholarships. 

                                                             21.   J Hare, ‘Top unis warn on loss of quality’, The Australian, 25 October 2010,p. 1, viewed 27 October 2010,  http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;query=Id%3A%22media%2Fpressclp%2F310994%22   22.   Access Economics, Study of relative funding levels for university teaching and research activities, report for 

Universities Australia, Access Economics, Canberra, 2010, viewed 27 October 2010,  http://www.universitiesaustralia.edu.au/resources/351/Relative%20funding%20study.pdf   23.   Ibid, p. (i). 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

8  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010   

Commonwealth Grants Scheme 

Subsection 30‐5(1) of the Act defines the maximum annual amounts payable to higher education  providers for the Commonwealth Grants Scheme (CGS). The CGS provides funding for undergraduate  and some non‐research postgraduate higher education places according to the funding cluster in  which a unit of study is classified. 

Item 1 proposes repealing paragraphs 30‐5(1)(f) and (g) of the Act and substituting new paragraphs  (f) and (g) for the years 2010 and 2011. The new maximum amounts appropriate an additional  $681.4 million for the CGS. The increased funding is the result of indexation and the Government’s  decision to lift the cap on over‐enrolments from 5 per cent to 10 per cent. 

Other Grants 

Subsection 41‐45(1) of the Act specifies the maximum annual payments for Other Grants to support  and enhance a range of higher education functions, including capital projects, research and teaching.  Grants are provided to promote productivity, quality, equality of opportunity, collaborative reform  and structural reform. 

Item 2 proposes amendments to the table of payments under subsection 41‐45(1) of the Act to  increase the maximum payments for Other Grants by $164.3 million for 2010 to 2013 and to  appropriate $2163.5 million for 2014. While there is an overall increase in funding to account for  indexation, the proposed new table of funding contains a reduction in funding for the Australian  Learning and Teaching Council, as the result of the establishment of the Tertiary Education Quality  and Standards Agency, and the cessation of the Graduate Skills Assessment Program.  

Commonwealth scholarships 

Subsection 46‐40 of the Act specifies the maximum annual payments for Commonwealth  scholarships.  

Item 3 proposes amendments to the table of payments under subsection 46‐40 of the Act to  increase funding for Commonwealth scholarships by $10.7 million for the years 2010 to 2013. The  increased funding is the result of indexation. Funding of $278.8 million for 2014 will also be  appropriated. 

Concluding comments 

The Bill’s provisions are not controversial. The Government’s major reforms resulting from the  Bradley Review have already been legislated. The Bill continues the implementation of these reforms  by appropriating funds for indexation and proposing to implement two minor 2010-11 budget  measures.  

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

  Higher Education Support Amendment (2010 Budget Measures) Bill 2010  9 

Warning: All viewers of this digest are advised to visit the disclaimer appearing at the end of this document. The disclaimer  sets out the status and purpose of the digest. 

However, the Government’s higher education reforms, and the implementation of those reforms,  remain contentious. A major concern is the future adequacy of funding for the sector in the lead‐up  to the introduction of the student demand‐driven system in 2012, with various claims made about  the new system’s impact on student numbers and thus the adequacy of university resources.  

Although the Government rejected the Bradley Review’s recommendation for a 10 per cent increase  in the base funding rate of student places, it did commit to a review of base funding for universities.  The Government has now announced the panel and terms of reference for the Higher Education  Base Funding Review.24 The Review is due to report by October 2011, only months before the  scheduled implementation of major reforms in 2012.  

 

  © Commonwealth of Australia 2010 

This work is copyright. Except to the extent of uses permitted by the Copyright Act 1968, no person may reproduce or  transmit any part of this work by any process without the prior written consent of the Parliamentary Librarian. This  requirement does not apply to members of the Parliament of Australia acting in the course of their official duties.  

Disclaimer: Bills Digests are prepared to support the work of the Australian Parliament. They are produced under time and  resource constraints and aim to be available in time for debate in the Chambers. The views expressed in Bills Digests do not  reflect an official position of the Australian Parliamentary Library, nor do they constitute professional legal opinion. Bills  Digests reflect the relevant legislation as introduced and do not canvass subsequent amendments or developments. Other  sources should be consulted to determine the official status of the Bill. 

Feedback is welcome and may be provided to: web.library@aph.gov.au. Any concerns or complaints should be directed to  the Parliamentary Librarian. Parliamentary Library staff are available to discuss the contents of publications with Senators  and Members and their staff. To access this service, clients may contact the author or the Library’s Central Enquiry Point  for referral.  

    Members, Senators and Parliamentary staff can obtain further information from the Parliamentary  Library on (02) 6277 2414. 

                                                             24.   See: DEEWR, ‘Base Funding Review’, DEEWR website, viewed 27 October 2010,  http://www.deewr.gov.au/HigherEducation/Policy/Pages/BaseFundingReview.aspx